政府角色转换过程实际上是政府职能扩张和强化的过程，但政府职能扩张和强化是有限度、有规则的，随条件变化而调整。在我国，在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，也要求政府职能随之转变。当然，我国政府职能转变与我国的政治体制和政府机构改革互为前提，必须结合推进。我国政府职能转变任重道远。
在市场经济条件下，政府之所以是宏观经济管理主体，主要取决于两方面因素：第一，政府是最能代表社会共同利益的公共机构。第二，政府掌握着最充分的公共权力资源。但是，正与市场会出现失灵一样，在整个宏观经济管理中，政府也并不能完全解决市场失灵的现象——即也存在政府失灵。政府失灵主要表现在以下方面：一是政府决策信息的失灵。即政府由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性。二是控制市场及市场主体行为的失灵。一方面是指企业、个人等市场主体不一定能够及时对政府经济政策做出政府所期望的反应，有时其行为甚至向政府希望的相反方向转变；另一方面是指价格波动、生产要素流向等市场形势政府不能完全控制，致使政府政策不能达到预期效果，甚至失效。三是对政府机构控制的失灵。这是指在政府运用政策工具，干预经济运行过程中，受立法机关与政府关系、政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约，政策效果未能如期实现，出现全部或部分失效的现象。四是政治程序实施中的失灵。即指政府财政收支等重大决策，需要通过政治程序来解决，这就涉及各部门、各地区、各单位和社会各阶层及其成员的切身利益，其结果往往是相互妥协以达成协议，导致中央或地方政府的有关判断、政策主张不能够完全实现。
（二）政府经济
什么是政府经济？市场经济条件下，市场主体有3个：企业、个人和政府。政府经济，是一种与企业和个人经济活动相对应的经济行为，即以政府为主体的资源配置和宏观经济管理。它与企业经济和个人经济行为的差别之处在于目标不同，企业、个人经济行为的最终目的是追求各自利润的最大化，而政府经济则以社会公共利益最大化为目标。政府财政分配及其提供公共服务在政府经济活动中居核心地位。尽管政府经济的历史——即政府财政收支雏形，可从原始社会满足氏族部落公共需要的祭祀、防卫等活动算起，但是，正式的政府经济，是人类社会发展到国家形成之后产生的，也就是说，有了政府，才产生了政府经济。然而，现代意义上的政府经济，则是在资本主义制度确立之后产生的。
各级政府是政府经济活动的主体，政府经济的客体则是通过资源配置对国民经济运行进行宏观调控。政府经济行为主要表现为政府收入、政府支出以及宏观经济管理。也就是说，政府经济是以组织财政收入、安排财政支出的方式进行资源配置，履行政府职责，并以收支为基础开展宏观管理，即依据是社会公共权力，利用经济、法律和行政三大手段，对生产、流通、分配和消费等整个国民经济运行过程进行有效调控，在经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡这四大目标之间寻找均衡点，以满足社会公共需要，促使社会经济和谐发展。
市场经济条件下的资源配置主要依靠市场机制，只有市场失灵领域才是政府发挥作用的范围。市场经济中政府经济活动主要包括以下五个方面：
第一，提供公共产品。由政府部门提供那些市场不能提供或提供不足的产品或服务。
第二，促进经济增长。政府通过财政、收入分配和货币等政策维持经济稳定、促进经济健康增长与发展。
第三，调节收入分配，维护社会公平。政府综合运用行政、经济和法律手段调节收入分配中的种种不公平现象，借以缩小差距，实现分配公平，维护社会稳定。
第四，规范市场秩序，维护有效竞争。政府针对市场的另外两个主体——企业和个人，制定政策法规，对其进入、运行和退出市场等各个环节进行监督管理，维护市场竞争，遏制各种垄断力量、防止垄断形成，特别要对水、电、煤、油、气等自然垄断行业进行有效监管。
第五，矫正外部效应。即政府通过各种政策措施，使外部性内在化，使投入成本与产出的效益尽可能对称。
二、市场经济效率、公平标准与市场失灵
效率与公平是衡量资源配置好坏的两个基本标准。一般说来，市场是最有效率的资源配置机制，但即使在最理想条件下，也能出现垄断、公平以及社会稳定等市场机制所不能解决的种种问题，即市场失灵现象是不可避免的。
（一）市场经济效率
所谓效率是指投入与产出的比率，当投入量不变时，产出越大效率越高；当产出量不变时，投入越小效率越高。市场经济效率主要是指市场经济条件下的资源配置效率，也是单位生产要素的投入产出比，是全部生产要素的总体效率。这种效率，现代经济理论一般以帕累托最优状态来衡量。帕累托最优状态也叫帕累托最优标准，是意大利经济学家维尔弗来多·帕累托（1848-1923）最先提出的一种高度抽象和精确概括的效率概念。帕累托最优状态是指资源配置所达到的这样一种状态：在一定时期内，资源配置的任何改变，都不可能使一个人的状况变好，同时也不可能使任何其他人的状况变坏。如果资源配置达到这种状态，就是最有效率的，也就是最佳状态，在此状态下，所有人的福利或利益都达到了最大化。如果资源配置没有达到此种状态，就说明资源配置效率缺乏，就需要进一步调整和改进。这种改进过程或活动，也叫帕累托改进。实际上，帕累托最优是暂时的或不存在的，而帕累托改进则是不断进行的。因为，要实现帕累托最优状态，需要许多条件，其中一个必不可少的条件是完全竞争市场。所谓完全竞争市场，是指拥有众多分散的生产者和消费者，竞争不受任何干扰和阻碍的市场结构，它必须同时满足以下四个条件：
第一，产品交易必须在市场中进行，产品价格完全由市场供需关系决定，任何生产者和购买者都只能是价格的接受者而非制定者或影响者；第二，产品必须是完全标准化的同质产品，只要价格相同，消费者可以购买任何一家的产品；第三，市场上的任何个人或企业，均可以自由获取和使用资源，生产要素必须可以充分流动；第四，市场信息完备且完全对称，买卖双方都可以自由获取并充分享用信息资源，都可以根据相同信息做出各自的决策和采取相应的措施。
可见，严格意义上完全竞争市场只是一种“虚拟的”理想市场结构，在现实中，非完全竞争市场即垄断市场、垄断竞争市场和寡头市场才是市场常态。既然帕累托最优的基本条件不存在，那么，帕累托最优也只能是一种理想状态。但是，这并不意味着帕累托效率准则失去意义，它的最大意义在于为市场经济效率做出高度概括。
综上所述，我们按照帕累托效率准则可以这样理解市场经济效率：在市场经济体系中，任何一种经济活动政策或措施，只要“宏观上的所得大于宏观上的所失”，就可以说是富有效率。
（二）市场经济的公平标准
效率的概念相对准确，但公平标准就难以定义。不同学者站在不同的角度上提出若干种公平，如哲学范畴的伦理公平、财政学上的经济公平、比较意义上的横向公平与纵向公平，另外还有规则公平、起点公平、结果公平。这里我们着重介绍后面三种公平。
1.规则公平。规则是指人们参加经济活动的游戏规则（即竞争规则），规则公平是指参加经济活动的人在权利方面是否平等，是指所有人都遵循同一个规则参与经济活动。经济规则公平主要体现在以下几个方面。
（1）地位平等。即每一个劳动者不受其他生产者强制和奴役，能够自主决定自己的经济行为。
（2）机会平等。即任何人没有垄断独占或多占某种机会的权利。
（3）交换平等。在交换商品、劳务时，交换与否、以何种价格交换等不受强制。
规则公平是体现公平的重要和主要方面。因而实行规则公平的社会一般生产效率较高。西方发达市场经济国家是实行这种经济制度的典型。规则公平不仅仅体现在生产和交换过程，在分配过程中也要体现公平，只要个人分配所得与其对社会贡献一致就是公平，但由于个人所拥有的生产要素与努力程度等不同，每个人的最终收入结果可能不同，甚至会出现较大的贫富差距，但这并非规则所致。也就是说，从规则公平来看，最终收入的多寡不是衡量标准，公平的含义和功能，仅仅是使社会成员按照统一规则行事。
2.起点公平。是指竞争起点——即竞争起跑线的相同，它是对规则公平的有效补充。规则无论多么公平，如果竞争者的地位不处于同一起跑线上，这种公平也很难发挥公平功效。在现实生活中，这个竞争的起点往往是不相同的，穷人与富豪、博士与文盲、健康人与残疾人、官员与平民、外国人与本国人（这对中国来说有特殊意义）等等，如果他们同时参与竞争，尽管规则一样，但结果迥然。起点公平承认结果上的差异，并认为这种差异是由于个人原因造成的，因而，它是合理的。
3.结果公平。它不管规则与起点是否公平，它只强调结果是否公平——社会成员之间所拥有的财富是否相同。公平在这里的含义就是均等。按照这种公平标准衡量，社会上不能有贫富差距，其最终理想境界就是平均主义。结果公平是对规则公平和起点公平的否定，它主张不管贡献大小和能力强弱，收入份额一定要均等。
上述三种公平标准，究竟哪一种应该成为收入分配的理想标准呢？不确定这一点，就难以评价政府的政策选择。一般认为，资源配置的效率讲的是如何把“蛋糕”做大，而收入分配中的公平则关注如何切“蛋糕”。从公平角度来看，平分“蛋糕”是一种最理想的分配状态，但这必然会影响“蛋糕”的大小——即影响生产效率。因此，多数人主张，当“蛋糕”比较小时，应以效率为先；当“蛋糕”做大时，应以公平为重，这正是我国政府改革开放以来的政策选择。
实际上，绝对的平均在任何时代都不存在，它只是人们理想中的乌托邦。由于公平没有一个客观精确的度量标准而只有心理标准，所以，政府在政策选择上，只要不突破社会上多数人的心理底线——即将贫富差距控制在人们可以忍受的范围内，用经济学术语来说是在基尼系数的警戒线以下，那么，这种政策选择就是公平的。实践中，政府往往在注重效率前提下，以累进所得税制度、财政转移性支付制度和收入保障制度这三大机制来实现或体现社会公平。
（三）市场失灵
市场失灵有两方面含义：一是指市场机制在资源配置上运转不灵，出现低效或无效状态；二是指市场实现效率时，产生严重的社会公平问题。对市场固有的这些缺陷，叫市场失灵。
因效率低下而导致的市场失灵，一般在以下四种情况下发生。
1.垄断。垄断者可以通过操纵控制价格等手段达到利润最大化而无需提高效率。垄断分自然垄断（如电力、石油、煤炭、自来水等）和行业垄断（如电信、民航、铁路等）两种，然而，不管哪种垄断，价格机制一旦被扭曲，市场效率必然降低。
2.公共产品。公共产品是相对私人产品而言的，是指具有共同收益或联合消费特征的物品或劳务（如国防、公安、司法、各种防灾设施等），其消费具有非竞争性和非排他性。这类产品不由市场定价、不通过市场提供，因此，也无效率可言。政府或政府支持的其他组织是公共产品的提供者。
3.外部效应或外部性。所谓外部效应是指互相联系、互相作用的经济组织或个人，其行为活动影响了他人或组织，却没有为此获得相应的报酬或支付相应的赔偿（成本），它分正向效应和负向效应两种。市场机制无法调整这种外部影响（如汽车尾气造成的环境污染等），只有通过政府去解决。
4.信息不对称。买卖双方中，往往卖方掌握的信息比买方掌握的全面，“买方不如卖方精”，买方一般处于不利境地。这种信息的不对称能够导致效率背离，这也需要政府干预。
除效率导致的市场失灵外，分配不公和经济波动，也是导致市场失灵的两大因素。分配不公将导致贫富差距加大和社会的不稳定，这是市场机制无法挽救的，对于经济波动市场经济更是无能为力，这些都需要政府来弥补。
三、市场经济条件下的政府经济管理职能
市场经济发展已经经历了两大历史阶段，第一阶段是以自由放任为基本特征的古典市场经济，第二阶段是以国家干预包括经济在内的社会生活为基本特征的现代市场经济。从时间上划分，20世纪30年代是两大历史阶段的分水岭；从事件上划分，则是20世纪30年代美国的罗斯福“新政”。当然，对于不同的市场经济国家而言，这种划分会有一定出入，但就世界市场经济发展进程的整体而言，这种划分无论在西方国家还是在我国都是被广泛认可的。
（一）古典市场经济条件下的政府经济职能
按照亚当·斯密“看不见的手”的理论，这个阶段政府经济职能只有一个即为政府提供某些公共产品和服务。这种“看不见的手”的理论的实质，就是自由放任，它最早出现在1776年出版的亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》（即著名的《国富论》）一书中。
亚当·斯密认为，市场这只“看不见的手”可以调节社会产品的供需平衡，也可以实现社会资源的最优配置，国家的任务只有三项：保护国家安全不受侵犯；保护人民不受他人欺侮或压迫；建立并维持公共机关和公共工程（即提供公共产品和服务）。
但是，也有观点认为斯密的观点有一定局限性，他把政府经济职能仅仅归结于提供公共产品和服务是不全面的，古典市场经济条件下的政府经济职能有以下几个方面：维护其基本经济制度即私有制，是基本职能；世界市场是资本主义发展的前提，因此，开拓世界市场是政府的重要职能；建设、维护公共设施和发展科学教育的职能；掌管国有经济的职能；国民收入再分配的职能。
将早期市场经济国家的政府经济职能定义为一项固然不妥，但与现代市场经济国家的政府经济职能比较，早期的政府经济职能显然要简单的多。关于维护私有制、开拓世界市场、提供公共产品这三方面的职能应该是最基本和最主要的职能。至于掌管国有资产和国民收入再分配以及发展科技教育等方面，由于市场经济发展水平较低，尚未成为社会经济发展的突出问题，政府在这些方面的职能也就比较微弱。
（二）现代市场经济条件下的政府经济职能
