二是建立预算外资金收支预决算制度。首先，各部门和各单位要按规定编制预算外资金收支计划和决算，报财政部门审批。其次，财政部门要在银行设立预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，即各部门和各单位取得的预算外资金收入要缴入财政专户，支出由各部门和单位按规定的用途安排使用，财政部门根据预算外资金收支计划从专户核拨资金。
三是严格规定了预算外资金的使用范围。（1）专用于公共工程和公共事业的基金和收费以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金。（2）用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准。（3）用于固定资产投资的支出，要按国家规定立项，纳入国家固定资产投资计划，并按计划部门确定的国家投资计划和工程进度分期拨付。（4）用于购买专项控购商品方面的支出，要报财政部门审查同意后按国家规定办理控购审批手续。
三、当前预算外资金管理中存在的主要问题
（一）预算外资金管理的法制建设滞后
我国《预算法》明确规定，预算外资金的收支活动属于财政预算范畴。《关于加强预算外资金管理的决定》也规定，预算外资金属于财政性资金，实行财政专户的收支两条线管理。但预算外资金管理的法规制度还不完善，对预算外资金的内容、性质、收支范围、管理模式缺乏明确规定，难以依法进行管理。
（二）现行预算外资金管理制度还比较粗糙
现行预算外资金管理的制度框架还不够完善。一是预算外资金征收管理体制不健全，没有实行规范的票款分离管理办法，给预算外资金逃避财政监管的行为留出了缝隙。二是基础性工作比较薄弱，突出表现为预算外资金收支计划和决策报表数字内容比较粗，没有完全做到与预算内资金相结合和统筹安排使用，支出缺乏定额标准。
（三）财政部门内部的预算外资金管理机制不健全
财政部门内部各部门的职责分工一般是按各种预算资金的性质来确定的，而预算外资金是按部门进行管理的。按资金性质设置的预算管理体制，与按部门管理的预算外资金管理体制不能很好地相互协调，造成预算外资金多头管理，大大影响了财政对预算外资金管理的效率。
（四）监督检查约束软化，财政监督流于形式
当前，预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。
虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。
由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。
四、预算外资金管理的改革与发展思路
从资金的运作、规范等方面来说，预算外资金存在诸多弊端。因此，预算外资金管理的改革和发展思路是：逐步把预算外资金彻底纳入规范化、法制化轨道，与现有预算内资金共同构成完整和统一的政府预算，并进入到人民代表大会的法律监督程序中。
（一）确定预算外资金管理的指导思想
加强预算外资金管理，必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是从短期着手，本着“宏观调控用好，微观强化管理”的总体要求，对现有的预算外资金进行清理，对仍需保留的各项行政事业性收费，严格实行收支两条线管理。二是从长期着手，本着“统一预算”的根本目标，通过健全有关制度和机制，建立税收和非税预算一体的政府预算，在总财力上实现预算内外资金的统筹使用。
（二）制定和完善预算外资金管理的法律、法规，依法管理预算外资金
在以往的预算外资金分配过程中，一般对收支计划、使用、考核办法、效果评价等各项指标缺乏统一的法定标准和原则，因而在使用过程中，很大程度上存在着随意性，造成消费失控，浪费严重，预算外资金的经济效益没有得到相应发挥。为提高预算外资金的使用效果，建议政府相应修改拟定预算外资金管理法规，通过人大讨论、立法，规范预算外资金的管理。通过把预算外资金管理纳入法制管理的轨道，建立预算外资金使用责任制，健全考核预算外资金使用效果的指标，使各单位既享有充分的预算外资金使用权，又承担相应的责任，有计划、有重点、有目的、有效地运用预算外资金，依法管理预算外资金。
（三）切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益
要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准；检查票据的使用情况；检查预算外资金存储使用情况；检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活，充分发挥预算外资金的效益。
（四）积极推进“税费改革”
现实地看，目前我国的政府收入既有预算内收入，又有预算外收入，还有“三乱”等形成的制度外收入，可以说，目前我国的政府收入机制是不规范的，违背政府预算的法制化原则。综观世界各国的财政收入结构，一般税收占90%以上，“费”只占很小的比例。因此，“税费改革”是治理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施。
（第四节政府预算管理的改革与完善
一、我国近年来预算管理领域的重大改革
为了加强预算管理，提高支出效益，近年来，财政部连续推出了关于预算及其体制管理的几项重大改革。
（一）实行部门预算
实行部门预算是我国继实行“分税制”财政体制和新的税收制度后，在财政支出管理上推出的一项重大管理改革。部门预算是市场经济国家财政管理的基本形式，预算以部门为依托，以部门为基础单元。部门预算是一个综合预算，涉及部门之间、部门内部财务管理机制的调整，又是政府各公共部门与财政部门互相监督的一项重要内容。部门预算从2000年开始实行，主要是建立部门预算的基本框架，到目前为止，在中央各部门和大部分地方政府部门都实行了部门预算。
1.实行部门预算的基本要求和做法。
（1）“部门预算”的编制。长期以来，我国预算主要是按支出性质而不是按部门、单位编制，一个部门或单位需要多种不同性质的经费，如行政、教育、科技、基建投资等，由财政部内部的不同职能司局切块管理，层层进行分配。国务院下属司局、基层单位分别到财政部的相应部门要钱，各有各的渠道，有时还多个渠道要钱。这种做法使财政部门难以优化配置资源，财政部和用钱单位也难以统一管理、监督和控制。同时，由于多层次分配，层层留机动，造成预算的随意性。
编制部门预算要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性；财政部只按部门的口径，统一审核、批复预算，划拨资金。显然，编制部门预算有利于财政部门更有效地分配、管理和监督预算资金，有利于各部门统一掌管本部门的预算资金，有利于全国人民代表大会对预算资金的分配和使用情况进行有效的立法监督。
（2）细化预算和提前编制预算。以前预算编制的一个突出问题是过分简单，没有落实到具体支出项目，同时预算编制时间滞后，形成预算批准后仍在编预算的不正常现象。实行部门预算后，将开始预算编制的时间提前到上年度的上半年，突出一个“早”字。同时，也细化预算，核实各种明细数据。这样，使报送人大审批的预算草案更加详实可靠，更加便于人大的审查监督。
（3）在预算编制方式上实行零基预算。过去我国～直沿用“基数加增长”的方法来确定各项支出的安排，这样容易造成拉关系、讨价还价、讲人情等不规范现象。采用零基预算的方法，就是不再承认基数，只考虑可测算的客观因素，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度，重新测算每一科目和款项的支出需求。
2.实行部门预算的积极效应。
（1）预算的管理体制发生了变化。过去我国的财政预算管理和预算科目设置，是按照功能进行设置的，一个部门可能有多个经费来源渠道，但每个部门每年到底从财政拿了多少钱，往往不能完整及时反映。部门预算改变了过去按功能进行预算管理的办法，采取按部门归口管理预算方式，大大提高预算管理的水平和效力。
（2）预算的严肃性和约束力增强。按照部门预算的要求，预算单位所有的收入和支出都要严格按照规定标准和相应的科目逐级编报，列入预算，部门预算编制完成后要经过国家权力机关审批。部门预算一经批准，即具有法律效力，具有严肃性和约束力。财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，国家权力机关和审计等监督机关依法对部门预算进行监督。
（3）预算编制依据更加科学。部门预算的编制依据要求是国家批准的定编、定员、定额标准以及承担的专项工作任务。预算编制要求按预算科目和定额标准细化，并执行严格的预算编报审批程序。
这就使预算有了充分的依据，增强了预算编制的科学性。
（二）推行政府采购制度
1.政府采购制度的含义。政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开竞争是政府采购制度的基石。只要政府有效地利用商业竞争机制，就能从市场上买到最佳性能和低廉价格的商品或劳务，就能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支出产生更大的效益。目前西方国家的政府采购占国内生产总值的比率一般高达10%～20%，如美国为20%，欧盟为15%～20%，日本为10%。
2.政府采购制度的基本功能。
（1）强化了支出管理，提高资金使用效益。政府采购制度有利于支出控制，强化支出管理，硬化预算约束。同时，政府采购制度活动公开、透明，便于财政监督和减少腐败。另外，以公开招标方式进行采购，使政府得到了物美价廉的商品和服务，节约了财政资金，提高了支出效益。
（2）强化宏观调控。制定采购制度，在适应市场经济公平竞争的基础上，作为一种制度化、法律化的公共支出手段，对国民经济具有重要调控功能。主要是：对国民经济总量具有重要影响；在调整经济结构、促进产业升级和民族工业发展等方面，具有重要作用；可以对经济起到间接的规范调节。
（3）促进国际经济协调和合作。为使本国企业有效参与国际竞争，促进本国、本地区及全球经济的发展，签署政府采购协议，开放政府采购市场，逐渐成为各国参与国际经济合作，促进经济区域化、全球化发展的重要内容。
（4）有效保护国内企业。虽然政府采购市场的对外开放是一国经济参与国际竞争，促进区域经济发展的重要内容，但由于各国经济实力的差距和贸易保护主义的影响，各国在开放本国政府采购市场的同时，也在通过机构和产品清单、门槛金额、优先购买本国产品、规定采购本地产品的比例等政府采购方面的法律和制度，对本国采购市场进行有效保护，以维护国家权益，促进国内产业的发展。
3.政府采购程序。从各国的经验来看，政府采购制度的程序一般分为三个阶段。首先确定采购要求，然后签订采购合同，最后管理执行采购合同。政府采购制度从三个层次上有利于提高财政支出效益。第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。第二个层次是从政府部门的代理人角度来看，通过招标竞价方式，从中优选，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量。第三个层次是从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少他们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商（厂商）和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者问题。
4.推行政府采购制度的政策建议。我国自1996年进行政府采购试点工作，到1998年，中央和地方财政部门大多设立了专门机构，负责履行政府采购的管理职责，2002年底，《政府采购法》正式颁布，标志着我国政府采购进入了法制化阶段，采购规模从1998年的30多亿元增长到2004年的2000多亿元。总体来说，采购对象、范围和规模都发生了明显的变化。其中最明显的成效在于节约了采购支出，提高了资金使用效益。同时也规范了分配关系，初步堵塞了“人情采购、红包开路”的腐败漏洞，增强了财政的监督职能。
但是，从具体运行实际来看，还存在一些问题。一是各地的政府采购活动不甚规范，特别是管理体制还不顺，操作上也各行其是，各地暂行办法从内容、深度、范围上均有很大差距；二是采购范围狭窄、采购方式单一，整个采购过程缺乏有效的仲裁与监督；三是部分预算资金使用部门在认识上存在误解，有抵触情绪，资金管理部门涉及既得利益再调整，有碍政府采购制度的顺利推行。
为此，首先必须切实贯彻执行《政府采购法》，依法开展政府采购业务，在此基础上，还应制定一些对具体工作有指导性的办法。其次，要深化预算管理和会计核算制度改革，规范资金的运作和报批程序。再次，要建立健全政府采购的基础性工作。主要是：建立一支合格的政府采购队伍；建立全国统一的政府采购数据库信息管理系统；制定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购过程，进行监督和必要的定量性考核。
（三）推行国库集中支付制度
随着部门预算编制的逐步深化和政府采购制度的规范运行，要求对资金拨付进行改革，于是国库集中支付制度便被提上议事日程。
集中支付制度并不改变各部门各单位对预算资金的支配权和使用权，但由于财政部门集中掌握预算资金的支付权，从而可以考核资金的使用是否符合规定、是否给予支付，防止滥收滥支的违纪现象，提高资金使用效益。
