（第一节政府预算概述
预算是政府财政管理的一个重要环节，是政府的基本财政收支计划。预算资金的筹集、分配和使用对国民经济发展有着直接的影响。预算管理体制是在执行预算的过程中形成的处理中央与地方以及各级政府之间的财政关系的制度。政府预算管理的核心就是要硬化预算约束，理顺各级财权、事权关系，提高财政资金效益。
一、政府预算的体系与原则
（一）政府预算的含义
政府预算同税收和国债一样，都属于财政范畴。
政府预算起源于英国，其英文词汇“budget”，原意为皮包。由于当时英国财政大臣到议会提请审批财政法案时，总是携带一个盛有财政收支账目的大皮包，时间一长，人们就将政府收支计划寓意为“皮包”。中、日等东方国家则将这一词汇意译为政府预算。政府预算是资产阶级同封建贵族阶级做斗争的产物。13～17世纪，新兴资产阶级逐渐发展起来，不仅成为社会财富的主要创造者，而且是封建政府财政收入的主要提供者。与此同时，封建贵族阶级日趋衰落，利用手中掌握的权力，滥收滥支，挥霍浪费。为改变这种状况，新兴资产阶级提出，政府财政收支必须编列计划，并须经主要由资产阶级控制的议会批准。经过长期斗争，这一要求终于成为现实。英国于17世纪编制了第一个政府预算，其他资本主义国家也竞相仿效，到了20世纪，绝大多数国家都建立了政府预算制度。新中国成立后，为了加强财政管理工作，也开始编制政府预算。
政府预算是政府的基本财政收支计划，它的功能首先是反映政府的财政收支状况。从形式上看，预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。但从实际经济内容来看，预算的编制是政府对财政收支计划的安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算则是政府预算执行的总结。所以，政府预算反映政府活动的范围、方向和政策。同时，由于预算要经过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。
（二）政府预算的类别
最初的政府预算是一张十分简单的政府收支一览表。随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，政府预算的形式也逐步多样化。
从预算的类别看，有单式预算、复式预算、零基预算、增量预算、中长期预算、项目预算、行动预算、国民经济预算等。
以形式上的差别为依据，政府预算可分为单式预算和复式预算。
单式预算，指财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映；复式预算，则指财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，通常分为经常性预算和投资性预算，或经常性预算和债务预算。以内容上的差别为依据，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的；零基预算则指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。至于其他各类预算，有些属于政府预算政策的代名词，有些是某项或某几项财政收支指标的测定方法，有些则是预算执行情况的考核方法。如中长期预算实际是政府的中、长期财政状况的预测，项目预算、行动预算和绩效预算是某些建设项目或某些行政支出的安排和核算方法，属于工程预算或行政事业单位预算的范畴。至于国民经济预算和充分就业预算，事实上是一种预算政策，如充分就业预算就是实现充分就业，缓解经济危机的一种政策措施。我国的政府预算，过去一直是单式预算，1992年以来开始试行复式预算，主要采用增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用类似项目预算和零基预算方法。
（三）政府预算的组成体系
一般来说，有一级政府就有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而也就产生了政府预算的体系问题。
政府预算一般由中央预算和地方预算组成。与中央预算和地方预算有联系的一个概念是总预算。一般说来，一级政府在一般性财政收支之外，往往还有一些特别项目的收支预算，如政府所有企业的财务收支、特别工程的收支等。在相当长时期内，这类收支与政府的一般财政收支是分别核算的，这种做法有损于预算的统一性和完整性，因而现代国家都是合并在一起并统一列表核算，于是形成总预算。同时一级政府的总预算不仅包括本级一般财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算，从而形成完整的政府预算体系。
我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。我国宪法规定，国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构相适应，并同时结合我国行政区域的划分，政府预算由中央预算和地方预算所组成，地方预算由省（直辖市、自治区、计划单列市）、市、县（市、自治县）和乡镇预算所组成。政府预算按照收支管理范围，又分为总预算和单位预算两类。中央总预算由中央各部门的单位预算组成；地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级预算组成；没有下一级预算的，该级次政府总预算即指本级预算。
我国预算的设立与政权体系的层次划分，基本上是对应的，但也有例外。一是派出机构预算。根据地方组织法的规定，各级政府的派出机构如地区行政公署或县辖区不是一级政府，不设人民代表大会，因此，不具备设立一级预算的条件。但考虑到实际工作的需要，也赋予这些派出机关一定的预算管理权限。二是乡镇预算。由于各地乡镇经济发展水平不均衡，部分乡镇的经济发展水平较低，财政收支规模较小，政府职能机构的设置也不完备，内部的监督管理机制不健全，建立一级独立预算的条件尚不成熟，因此，不具备设立预算条件的乡镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可暂不设立预算。
（四）政府预算的原则
政府预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。自政府预算产生之后，就开始了对预算原则的探索，形成各种各样的思想和主张。时至今日，影响较大并为世界大多数国家所接受的主要有下述五条原则。
1.公开性。政府预算是反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此，政府预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。
2.可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分、确实的资料进行计算，并总结出规律性，不得假定、估算，更不能任意编造。
3.完整性。应该列入政府预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
4.统一性。尽管各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是政府预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的政府预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。
5.年度性。任何一个政府预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支的起讫的有效期限，通常为1年（365天）。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度。即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度。即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制政府预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。
政府预算是政府基本的财政收支计划，通过对财政资金的控制和掌握能够很好的管理社会经济事务、实施宏观调控，在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和作用。因此世界各国都十分重视运用法律手段，调整财政关系，调节经济活动，强化预算管理。
1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“建立预算制度，划分中央与地方的财政范围。”
这一规定奠定了我国预算制度的基础。1951年，中央人民政府政务院发布了《预算决算暂行条例》，对预算和决算的程序进行了规定。
1991年10月，国务院发布了《政府预算管理条例》，对规范预算行为，加强预算管理，严肃财经纪律起到了积极的作用。1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，自1995年1月1日起施行。这标志着我国的预算管理进入法制化、规范化轨道。
《中华人民共和国预算法》共79条，对政府预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等事项做出了详细规定。
（一）预算管理职权
明确国家各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权，是保证预算严格依法管理的前提条件，因而是预算法的核心内容。根据宪法和有关法律的规定，我国对预算管理职权做出如下规定。
各级人民代表大会的职权主要有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对有关预算、决算不适当决定的撤销权（各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决定）。
各级人民代表大会常务委员会的职权主要有：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当决定的撤销权（各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当决定）。
各级政府的职权主要有：预算管理体制具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面不适当决定的撤销权（各级政府有权改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当决定）。
各级财政部门的职责主要是：具体编制本级预、决算草案，具体组织本级预算或总预算的执行，提出本级预备费动用方案和预算调整方案，定期按预算法规定的程序报告预算执行情况。
（二）预算编制、执行和决算程序
预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。各地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。
政府预算管理体制，实行中央和地方分税制。中央预算和各级地方预算按照复式预算编制。中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投入的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但债务应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，按照国务院规定设置预算周转金。
各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准后，才能成立。中央预算由全国人民代表大会审查批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入人库、支出拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额地征收应收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的收入及时、足额地上缴国库。各级财政部门必须依照法律和规定，及时、足额地拨付预算资金，并加强管理和监督。
县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。
各级政府预算预备费的动用，由本级政府职能部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。
预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准，未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部的规定报经批准。
决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由财政部部署。决算草案的审批与预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。
（三）监督与法律责任
全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督，乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。
各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。违犯法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已人国库的库款的，由财政部门责令退还或者追回，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由财政部门责令纠正，并建议有关机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
（第二节预算管理体制
一、预算管理体制的含义
