审批制度改革是政府职能转变的重要内容，深圳率先推行这项改革，取得了重要进展。本章追踪分析了深圳审批制度改革的原因及其过程，总结了深圳审批制度改革的经验，这些经验对全国推行这项改革具有重要的借鉴作用。
（第一节对传统审批制度的认识与判断
为什么要改革审批制度？这需要从审批制度的性质与作用中去思考和认识。
一、审批制度是传统政府职能运行的典型方式
我国的审批制度形成于计划经济时代，它带有浓厚的计划经济色彩，它是计划经济的政府管理方式。
我国在传统体制下形成的审批制度，与现代审批制度相比具有许多不同的特征。在行政管理学理论中，行政审批叫做“行政许可”，它首先是一种行政执法行为，审批要依法审批。其次它是一种行政管理方式，它按一定的行政程序规定审批。在实践上，行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种行政管理方式，但在不同国家，不同体制下，政府审批的特点、作用是不同的。例如，在西方国家，由于经济的市场化、社会的法制化、现代化程度高，所以西方的行政审批是一种制度化、规范化、法治化的行为。西方发达国家的行政审批具有这样的特征：一是政府审批比较规范，审批要有法律和政策依据，审批是依法审批、按章审批，政府的审批权受到法律的限制与制约，政府审批的自由裁量权比较小。二是，审批具有一定的程序规定，如要规定审批的条件、审批的环节和审批的时限。三是，政府审批的范围比我国小得多，审批事务很少。据说，美国的审批事项很少，但日本相对较多。但从1977年日本开始行政改革以来，日本先后对近5000项审批、许可事项进行了清理改革，在一定程度上克服了政府管理体制的僵化状态，适应了国内外经济和社会形势变化的要求。（《深圳商报》1999年4月22日第21版。）四是审批的作用较小，审批仅仅是一种辅助性的管理方式，西方管理的主要的方式是经济手段和法律手段，审批在管理中不起主要作用。
西方一些国家审批事项已经较少并且比较规范，但仍然对审批进行了改革，如美国1978年的《民航放松管制法》，彻底放开了民航定价和市场准入审批，促成了一大批新的航空公司的建立，促使各航空公司提高效率、降低成本。日本原来对本国产业的保护极多，尤其是进口限制审批繁多，后来日本出于本身经济发展的需要，逐渐放松了贸易管制审批。例如80年代中期，日本迫于政府财政改革压力和消除对美国和欧共体的贸易摩擦而大规模开放了国内市场，这样也有利于日本产品进入国际市场，打入其他国家。
再如80年代下半期，日本还放松、取消了利率和手续方面的审批，先后实现了大笔存款和小笔存款的利率自由化，与国际惯例接轨。
英国80年代中期前的基础产业等垄断领域，几乎是国有企业一统天下的局面，后来借助于私有化手段，比较彻底地放开了政府对国有企业的审批管制，使基础行业经营活力大大增强，效率大为提高。
中国的审批特点是，第一，审批的制度化、规范化、法治化程度较低，过去政府审批几乎不受法律、法规的制约，审批的自由裁量权较大。第二，审批范围广、事项多、环节多。第三，审批的作用相当大，在计划经济时代，审批是政府管理的主要方式，它成为政府管理的一种制度安排。审批制度是我国计划经济时期政府管理与控制的特有方式。我国审批制度这些特点，在今天推行市场经济体制条件下仍然没有根本改变。
二、审批制度的作用
审批制度在我国传统体制下有三大作用：
第一，审批制度是管理和控制国有企业的主要方式和手段。
过去政府控制企业有两种身份：第一种是以所有者身份控制企业。
第二种是以管理者身份控制企业。审批是政府行使管理者职权的重要方式。过去政府主要是用审批的方式管理和控制企业，如政府批计划指标、批物资、批资金、批劳动力指标等等，企业任何一种需要都必须审批。审批是政府对企业的一种直接的、具体的、面面俱到的管理与控制，这种管理与控制使企业没有任何自主权，企业失去了活力和动力。
第二，审批制度是政府管理和控制社会的主要方式。过去各行各业所有事情、不论大小都要经过政府审批。审批是行使政府社会管理者职责的主要方式。
第三，审批制度还是过去中央管理与控制地方的主要方式。
中央高度集权主要表现为，地方的所有事项都要经过中央的审批，地方的主要官员要中央委派，地方的一些大型建设投资项目，一般要中央决策或批准，地方自主权较小。
由此可见，审批制度是计划经济时代的行政遗产。审批制度典型地体现了计划经济体制下，政府与企业的本质关系；政府与社会的本质关系；中央与地方的本质关系。这种本质关系就是：中央高度集权，中央主宰地方；政府主宰企业；政府主宰社会。审批制度最典型的表现出计划经济时代政府的职能特征——万能式、无限式：政府对社会事物的管理是一种直接的、微观的、权力无限制的管理方式；是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。我们把审批制度归结为计划经济的政府职能方式，就可以看清审批制度在市场经济下失灵的必然性及其改革的必要性。
（第二节审批失灵：来自深圳的调查与思考
传统的审批制度在今天继续保留有何缺陷或弊端，以至于深圳一定要对它进行改革？
一、调查显示审批存在许多弊端
1997年审批制度改革被列为深圳重大的调研课题，为此成立了课题组。课题组调查研究了市政府50个部门的审批、核准和备案事项。调研内容包括审批（核准、备案）事项的名称、审批内容、审批对象、审批条件、审批理由、审批依据和审批程序等，基本摸清了深圳审批的状况和存在的问题。
（一）审批事项过多、审批的范围太广
根据各部门当时上报材料统计，全市政府各部门共有审批事项723项；核准事项368项；备案事项120项；合计1091项。据企业和社会反映，有些核准事项实际上也是审批。所以，实际的审批事项比统计的数量要多，而且审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动。这充分的表明，审批在政府的管理中占有很大比重。
政府管理的相当一部分事务是审批。审批仍然是政府管理的主要方式。
问题是，在推行市场经济条件下，政府应不应该、有没有必要继续保留这么多审批事项？还有，审批应不应该成为政府管理的主要方式？这些是调查人员深刻反思的问题。
（二）审批环节过多、时间过长
这有两种情况：一是重复审批，多头审批，审批要通过两个以上的环节。二是层层审批。据统计有120多个事项需要两个以上的部门审批。许多事项到工商局办理登记或执照时都要经过几个部门的前置审批，如一般要经过计划、公安、消防、环保、卫生、国土等部门的前置审批。而且，大部分审批部门没有规定审批时限，审批时间长短无法估计。
典型案例
一个高科技项目从提出可行性报告到竣工投产，中间要经过13个部门的审批，递交15个报告，收取30多项费用，要盖54个公章，时间最少要6个月，其中，有4个部门要前后进行两次以上的审批。
据说，房地产项目、建设项目从立项到开工，一般都要经过十多个部门的审批。这说明的问题是：政府审批的效率很低。政府管理的效率与审批的环节和时间成反比：审批的环节越多、时间越长，政府管理的效率越低。
这里需要我们反思的是：审批的多环节、多部门，长时间是由什么原因造成的，它反映的问题是什么？
例如，以前户外广告审批，是一个典型的多头审批案例。户外广告是由深圳几个部门审批——国土局、城管办、建设局、交管局、工商局。挖掘一下原因发现是由广告管理条例规定的，即：在城市建筑上的广告由建设局审批；在公共汽车上的广告由交通管理局审批；在城市空地上的广告由规划国土局审批，在街道上的广告由城管办审批；这种前置审批之后，才能到工商局登记。这种不合理的政策规定是审批环节多的原因之一。在这种不合理的政策规定的背后，反映的是对政府职能定位的不合理，即对政府职能分工过细，造成一件事多个部门管理。另外是部门利益驱使，各部门都争审批权。审批多的部门，关系多、朋友多、请吃请喝应酬不过来。
多部门审批成为政府部门利益平衡、妥协的方式。
（三）审批不规范
由深圳审批制度改革办公室提供的资料表明，审批不规范有三种表现：
第一，许多审批缺乏政策和法律依据。规范化的审批要有政策法律依据，但深圳有23个部门近200项审批缺乏政策和法律依据。
在上报的737项审批中，审批的依据各不相同。根据各部门自报材料统计，依据国家有关规定审批的有289项，经逐项查阅有关文件发现，国家明确要求地方“审批”、“批准”、“同意”的只有117项，其他142项，国家只要求地方有关部门“审核”、“审查”、“核准”、“查验”“核查”、“备案”、“出具意见”、“负责管理”、“制定标准”
等。但深圳一律是审批。
依据省人大、省政府及各部门规定进行审批的有72项。其中33项省里并没有明确规定审批。只要求各地政府“加强管理”、
“加强协调”、“审查资格”、“审查条件”、“核发许可证”、“进行登记”、“签署意见”等。
依据市政府及各部门规定的审批84项，经查阅发现实际只有60多项有审批规定，23项没有明确规定审批（没有法律或政策依据的有142+33+23=198）。
上述统计资料表明：深圳有的政府部门对中央和省里规定的审批内容、范围、对象，在审批过程中随意解释，自行扩大审批权限。有的扩大审批种类，有的增加审批对象。没有真正执行中央及省里的有关文件。
第二，审批的内容、条件、程序不明确。规范化的审批应该是有程序规定，对审批的条件、内容、环节、标准、时限都要作出明确的规定。但深圳有近300多项审批没有具体规定审批程序和条件。许多审批只规定了一些原则性条件，如，“根据深圳实际情况”
等条件审批。这种审批条件规定的原则与模糊，使审批人员的自由裁量权太大，审批的随意性太大，这就容易产生各种不当审批。
第三，审批缺乏公开性。现代政府审批应该公开、透明、能受到监督与制约。但由于我们的审批程序不健全，又缺乏公开透明的制度规定，这使审批的自由裁量权既大又无法受到监督制约。
审批人员可根据习惯、经验、感觉、关系或个人得到好处的多少来决定批准与否，这不仅使审批带有很大的随意性和盲目性，而且直接成为滋生腐败的温床。（上述资料由深圳审批制度改革课题组提供，作者也是课题组成员之一，其中一些资料是作者整理的。）
二、分析结论
结论一：审批失灵、失控。审批失灵就是审批失效，审批没有达到管理与控制的目的。对审批的效果，企业不满，市民不满，政府自己也不满。审批失控就是审批偏离了管理的目标。大量的事实都表明，审批这种管理方式，在市场经济条件下不是一种好的管理方式，它不仅仅是管理的效率低，更主要是管理的效果差，审批对许多事务既管不好，也管不住，经济生活、社会生活出现的许多混乱现象都与政府的不当审批直接相关。
例如，深圳曾经个体诊所林立，仅罗湖区就有1500家个体诊所，有些诊所乱行医、乱收费，老百姓意见很大，究其根源是政府的不当审批造成的。
如果观察内地，更可以清楚看出不当审批带来的混乱。例如，1992年～1993年国内出现的房地产热、股票市场热，开发区热等，是由于当时政府的不当审批带来的结果。政府对土地行政性划拨的随意性，导致农田的大量减少，大片的可耕种土地成为一个个开发区。政府对上市公司审批的随意性，导致许多效益低下，甚至亏损的企业上市蒙骗股民（有人说，企业生存三阶段：第一阶段，企业吃国家；第二阶段企业吃银行；第三阶段企业吃股民）。政府对商品房用地审批的随意性，导致国内商品房大量的空置。国内市场出现了奇怪的现象：许多老百姓没有房住，但商品房却大量空置且奇贵无比，老百姓根本买不起。还有：内地严重的重复建设、重复投资、产业结构严重趋同，都是政府的不当审批造成的；中国的VCD在世界上产量最大，导致产品的严重过剩，这还是政府的不当审批造成的。内地的许多不当审批，深圳都不同程度的存在着，深圳审批制度的缺陷及其不良问题，在国内具有普遍性，深圳的问题只是国内普遍存在的审批制度缺陷的缩影。
审批失灵有直接原因和深层原因，我们需要从两方面思考、去追问，为什么曾经灵验的审批制度现在不灵了？
审批失灵、失控的直接原因有两个。第一个原因是：政府只重视审批，轻视后续监管。许多审批当时很严格，但审批之后缺乏监管，这使审批失去意义。例如，一个企业能办还是不能办，一个项目能上还是不能上，或一件事情能做还是不能做，政府审批得很严，但企业办起来了，项目搞起来了，政府就不再像审批那样用力管了。例如，深圳对桑拿浴的经营许可审批很严格，但被批准开业的桑拿浴，却受不到政府有效的监管，这导致桑拿浴异性按摩、以至色情经营时有发生。政府对赢利性歌舞厅的审批也很严格，但开业之后的监管却跟不上，致使一些歌舞厅靠三陪小姐或表演一些不健康甚至下流的节目吸引顾客。政府对建设项目的开工审批也很严格，但对施工的监管则不够，造成许多工程或者质量难以保证，或者成为“烂尾楼”。可见，重审批、轻监管是造成审批失效的原因之一。调查发现，深圳市政府当时只有20个部门设置了专门的监督机构，其他大部分部门连起码的监督人员都没有，难以进行有效的监督管理。
审批失灵、失控的第二个直接原因是：审批不规范，政府不能作到依法审批、按章审批，在审批不规范、审批缺乏公开化、缺乏有效监督与制约的情况下，政府就难以控制自己的审批行为。政府主观上想严格审批，按章审批，但实际上随意性审批时有发生，出现了许多与政府审批愿望、意图背道而驰的失控现象，出现了许多违章审批、违规审批。一些效益不好的股份制企业可以被批准上市，商品房已供过于求，大量商品房空置卖不出去，商品房用地可以不断批出。深圳在1994年房地产市场萧条时就呼吁要减少对商品房土地的供应，但政府对商品房用地一直未能停止审批。直到1998年出台了《经营性土地一律实行招标拍卖的规定》，才开始扭转。
