走向21世纪、领导深圳人民率先实现现代化的深圳政府，面临着什么样的行政改革任务与挑战？实现深圳的现代化这一目标，对深圳政府自身的现代化提出了哪些新要求？本章将从中国与世界现代化发展趋势的视角，从现代化与行政现代化内在的联系的视角，分析、探讨深圳行政改革的目标、任务与挑战。
本章的主要观点是：深圳要率先实现现代化，必须把政府自身的现代化即行政现代化作为深圳政府改革的目标选择。而要实现行政现代化，深圳政府需要在政府职能转变、政府机构改革、公务员制度完善、行政法治化建设等方面，进一步取得突破性进展。并且，深圳政府还要向更高的目标奋进，即要建立法制行政、民主行政、科学行政、高效行政、廉洁行政、服务行政。
（第一节深圳应确立行政现代化的政府改革目标
行政现代化理论是本章分析问题的主要理论依据，本章的许多观点是依据行政现代化理论提出的，所以，需要对行政现代化进行专门的阐述。这一节主要回答：什么是行政现代化？现代化与行政现代化、行政改革与行政现代化具有什么内在联系。通过回答这些问题，来说明深圳选择行政现代化目标的必然性。
一、行政现代化理论渊源
行政现代化理论产生于西方的现代化理论。西方的现代化理论又叫发展理论，它在50年代末、60年代初兴起，是一种有影响的研究社会发展、特别是研究第三世界国家如何实现现代化的发展理论。这种理论的主要观点是，把现代化看成是一个国家或地区的工业化、城市化、世俗化的过程。
国内著名的现代化研究专家罗荣渠教授认为：现代化是一个国家、地区的工业化、城市化的发展过程，伴随着国家的工业化、城市化过程，其国家的政治将实现民主化和法制化。这个过程是一个世界性历史转变必然过程。世界现代化进程出现过三次浪潮：第一次浪潮，时间是18世纪后期到19世纪中叶，工业化由英国开端然后向西欧扩散。这是以蒸汽机的发明和普遍使用为标志。第二次浪潮，时间是19世纪下半叶至20世纪初，工业化和现代化在欧洲核心地区取得巨大成就，并越出欧洲向北美传播，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰先后走上了现代化的道路。第三次现代化浪潮，出现在20世纪下半叶，这是一次全球性变革的大浪潮，世界上几乎所有国家都被卷入。特别是一大批第三世界国家开始把现代化作为本国的发展口号或目标。世界现代化进程已有两百多年，现在世界上几乎所有国家都座落在不同阶段的现代化的坐标上。
虽然，各国的现代化起步和前进的步伐参差不齐，现代化的方式不同，但是，所有国家都在向现代化的方向前进和努力。所以现代化是一个世界性或全球性的历史转变过程。中国走向现代化是一个不可阻挡的历史潮流。（罗荣渠著：《现代化新论——世界与现代化进程》序言第4页。北京大学出版社1995年10月第二版。）
国内现代化研究还进一步指出，现代化不仅仅包括四个现代化的内容，即农业现代化、工业现代化、国防现代化、科学技术现代化，还包括了许多深刻的社会政治与思想文化变革的内容。许多学者都认为，现代化既包括经济的现代化，同时也包括政治的现代化、文化的现代化。现代化包括三个方面的内容：第一，以工业化为核心的经济现代化——从农业社会向工业社会转变；从乡村向城市转变。第二，以民主化为标志的政治现代化——从专制向民主转变。第三，以精神文明为主要内容的文化现代化。也有人认为是以世俗化为主要内容的文化现代化，这是人的现代化，人的精神行为的现代化。
国内现代化理论研究的重要意义就在于，使许多人对现代化内容有了新的认识，第一，认识到中国的现代化决不仅仅是指四个现代化，中国的现代化进程远比四个现代化的内容要丰富得多，宽泛得多，把现代化仅仅理解为四个现代化，显然是不全面的。现代化应该是社会的全面发展、全面进步，应该是社会全方位的现代化。以往认识的局限性是，我们仅仅看到四个方面现代化的必要性，忽视了政治现代化、人的观念、思想、道德的现代化。第二，认识到国家的现代化如果缺少政治现代化，其他现代化是难以实现的。还认识到政治现代化包括行政管理现代化，要实现政治现代化，必须通过行政改革来实现行政管理现代化。行政管理现代化是政治现代化的具体体现，是政治进步和政治发展的必然趋势和结果，也是重要标志。
二、行政现代化涵义与特征
“行政现代化”这个概念首先是由西方提出的，是西方对行政改革的一种认识或看法。西方从80年代兴起的行政改革运动被一些西方学者称为行政现代化。从中可以看出，行政改革与行政现代化具有内在的本质关系。
我国在80年代后期开始探讨行政管理现代化问题（注意：不是“行政现代化”）。有的学者认为，我国提出的四个现代化即工业现代化、农业现代化、科学技术现代化、国防现代化都需要以行政管理现代化为条件。如果政府管理未能现代化，四个现代化就难以实现。那么什么是行政管理现代化？有学者认为，行政管理现代化有四个方面的内容：（1）思想观念的现代化（新思想、新观念）；（2）政府组织机构的现代化；（3）政府人员的知识现代化；（4）管理技术手段现代化。
上述观点是国内最早的有关行政管理现代化的论述。以后学术界还有这方面的探讨。例如，1995年9月召开了广东省行政管理学会第二次代表大会，其主题是“发展行政管理学，推进行政管理现代化”。这次会议探讨了行政管理现代化的内涵、特点与标志。其主要观点是，认为行政管理现代化有这些特征：行政管理效率高；依法行政；决策民主科学；执行坚决迅速；监督有力严密；反馈准确灵敏。还有管理具有开放性、时效性、系统性、科学性、创建性与法制性。另外对行政管理现代化的外延也提出了看法，认为行政管理现代化应该包括行政管理理论与思想的现代化；行政组织机构的现代化；行政人员即公务员的现代化；行政管理方式的现代化；行政管理技术手段的现代化。其中，管理者的现代化是最重要的。（《中国行政管理学》1995年第12期。）
1996年6月，中国行政管理学会与中国企业管理协会联合召开了“建立现代企业制度与行政管理现代化”专题研讨会。会上探讨了建立现代企业制度与行政管理现代化的关系。还探讨了行政管理现代化的涵意与特征。认为行政管理现代化主要含有制度、人员、技术三个层面，即行政管理体制、政府人员、管理技术手段。
就制度层面而言，在中国是要建立与社会主义市场经济体制相适应的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。
人员的现代化就是要建立一支具有现代科技知识、管理知识和高素质的公务员队伍。技术的现代化就是要实现管理设备、技术和管理手段的现代化。有的学者认为，行政管理现代化的主要标志是：行政管理的法制化、制度化、科学化、高效化。并提出，在推进行政管理现代化的进程中，无论是管理思想的现代化，还是管理机构、管理方法和管理手段的现代化，管理者的现代化是关键。（《建立现代企业制度与行政管理现代化讨论综述》，《中国行政管理学》1996年第7期。）
深圳的一些研究人员也研究了这个问题，认为，行政管理现代化有四个特征或标志：第一，行政职权高度分化（党政分开、政企分开、政事分开）。第二，行政机构设置合理（按政府职能的需要和变化设置机构）。第三，行政运行高效化。第四，行政管理法制化。（《特区理论与实践》1996年第11期。）
国内学术界对行政管理现代化问题探讨具有重要的意义：第一，明确了行政改革的目标，即把行政管理现代化作为行政改革的目标。第二，加深理解了行政管理现代化的内涵、特征，为实现政府管理现代化做了理论准备。
但是，国内对行政管理现代化问题的研究也有不足，这就是把政府现代化等同于政府管理现代化。这两个概念是不同的。“政府现代化”的内涵要远远大于“政府管理现代化”。政府现代化既包括政府管理现代化的内容，还包括政府体制的现代化、政府规则的现代化、政府运行的现代化、政府组织机构的现代化等等方面。
政府管理可以理解为政府职能，主要是指政府的功能与作用。政府管理现代化，更多是从政府职能上来规定现代化的内容，这的确是现代化的重要内容。但如果政府体制不现代化，政府管理何以能现代化？所以笔者主张用“行政现代化”（或政府现代化）这个概念取代“行政管理现代化”。这种概念的替换不是玩弄文字游戏，而是为了使概念更加准确、科学、有利于研究。
如果我们探讨的是“行政现代化”，它应该具有什么含义呢？
笔者认为，国内对政府管理现代化探讨的一些观点仍可以用于行政现代化。如认为行政管理现代化主要含有制度、人员、技术三个层面，即行政管理体制、政府人员、管理技术手段的现代化。这些观点显示国内对行政现代化问题已有一定深入的研究，借鉴已有的研究成果，笔者提出如下一些看法：
行政现代化是伴随工业社会而出现的一种政府发展过程、发展状态、发展模式、发展趋势。
首先，它是一种必然历史过程和必然历史趋势。由于人类必然从传统农业社会转向现代的工业社会，各国政府也必然要伴随着这种转变过程，而逐渐走向行政现代化。这是经济基础变革对上层建筑的决定作用。从历史事实看，在一些国家这是一个真实的历史演进过程，欧美各国都完成了这个转变。许多发展中国家正在向这个方向前进。
其次，行政现代化是政府的一种发展模式、发展状态。这种发展模式、发展状态构成了政府的一种管理模式、一种管理体制和一种运行机制，使现代政府与传统政府截然区别开来。传统社会与现代社会，或农业社会与工业社会，政府管理的内容、范围、方式、管理的体制、机制有很大的不同。传统社会政府的管理职能很少，很简单，在过去相当长的一个历史时期，政府职能被限制在维护国家安全和社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。传统社会行政权力的相对独立性还表现得不充分。特别是在东方专制国家中，皇帝集全国行政、立法、司法权力于一身，在行政上，从中央到地方各级政府，一切事务的最高决定权都集中在皇帝手中。所以，传统社会的管理是高度集权的、专制的、人治的。自从工业社会兴起，政府就逐渐成为相对独立的管理社会事务的行政组织，行政权与立法权、司法权相对分离，政府的管理体制、管理方式、管理内容逐渐向民主、法制、科学、高效的方向转变。这种转变使现代政府与传统政府具有了很大的区别。
再次，行政现代化还可以理解为政府的一种状态，即“现代化”状态，或“现代”状态。“现代”不等于“现在”、“现存”。许多现在、现存的政府并不具备“现代”性。政府的“现代”性，必须具备五个特征，第一是权力的分化（权力的社会分工与相互制约）；第二是民主化；第三是法制化；第四是科学化；第五是高效化，这五个特征也是五个标准，即必须具备这五个标准，政府才是现代化的政府。如果政府不具有这五个标准，政府就是传统政府。
三、中西方行政现代化差异与启示
行政现代化是伴随工业化、城市化而必然出现的一种政府发展趋势，世界各国政府都必将走向行政现代化。但当今世界中西方的行政现代化却有很大差异。
西方的行政现代化发展经过两个主要阶段，一是近代的行政现代化，二是当代的行政现代化。前者叫作前现代化，后者被称为后现代化。西方在前现代化过程中，其政府经过多年改革，在政府职能、政府机构、政府人事、政府运行等方面都形成了现代化的特征。
西方的政府职能有三个特征：第一，政府职能的社会化。这是以国家权力分化为基础，国家权力分化是指政府部门逐渐成为一个相对独立的权力机构。西方从近代开始，政府组织逐渐成为一个既相对独立又受到一定制约的管理国家社会事务的公共部门，政府管理职能逐渐社会化。政府职能的社会化，是指政府是以整个社会的管理为己任，政府不再只是哪个特殊阶级、阶层的维护者，也是整个社会利益的维护者、公共秩序的维护者，政府既需要维护富人的利益，也要关照穷人的利益，协调不同阶级、集团、阶层的利益，维护社会的稳定和社会经济的持续增长，成为政府的职责。
第二，政府职能的专业化。这是指政府的职责越来越趋向社会分工，各个不同的部门越来越由具有专业知识的官员行使。例如，负责政策制订的官员，一般一定是公共政策学院毕业的人员，他们具有专门的政策分析、政策制订的知识。再比如，从事环境保护的政府人员，一定要具有专门的环境保护知识，他们往往是这个领域的专家。从事教育管理的政府人员是教育专家。政府官员普遍具有法律、哲学、历史、公共政策制订等方面的专业知识。西方在许多大学开设MPA（公共行政硕士学位），它与MBA（工商硕士学位）相对应。许多从事政府工作的人员都是经过MPA培训的。
第三，政府职能的有限性（制度性、规范性）o这是由于西方建立了民主与法制的政治制度，政府权力受民主和法律的制约。西方在现代化的过程中，政府职能逐渐扩大，过去西方政府对社会公共事务的管理职能很少，即仅仅限于维护社会治安和国家的安全方面。随着工业化、城市化的兴起，政府职能扩大到干预经济、管理教育、文化、社会保障、环境保护等领域。但西方政府职能的扩张不是随意的，其原因是，政府对社会各种公共事务的管理都是由其法律明确限定的，政府只能管理它应该管理的事务，而不能随意干预它想干预的事情。
西方的政府组织机构的基本特征是：政府组织机构层次分明，职责明确，功能齐全。有比较灵敏的信息系统、权威的咨询系统、科学的决策系统、高效的执行系统、强而有力的监督系统。
第一，决策机构与执行机构分离，决策机构专门制订公共政策，执行机构专门执行政策，两个机构分工明确，职责不同，还相互制约。不仅如此，政策机构本身还分化为政策研究机构和政策决策机构，这是“谋”与“断”分离的结果。政策研究组织专门提供政策信息和政策方案，它成为相对独立的部门，其研究具有相对独立性，其政策研究不受决策人员意志干扰和左右。
第二，监督机构强而有力，监督部门独立设置，它既独立于政策部门，也独立于执行部门，即独立行使对政策制订和政策执行机构的监督职责。
