5.在政府首脑身边设立决策管理与跟踪机构，以便管理决策过程、监督特定领域的政策执行。美国国家安全事务委员会的参谋机构曾在某些历史时期履行过这种职能，中国台湾的专门决策监督机构也反映了这种建制。
6.政府各部建立计划机构，如英国设立的各部政策规划处以及联邦德国各部设立的基本问题研究机关。
7.鼓励和建立智囊团，即直接效力于政府，就重大的政策问题开展政策研究、分析与构想的组织。这种形式的组织多出现在美国，如兰德公司、城市研究所、哈德逊研究所、防务分析研究所等。在第三世界国家，类似组织尽管不多见，但也有一些，如菲律宾的总统专门研究中心。日本也有一些类似的组织机构。
8.鼓励和建立智囊团通过发表研究成果来启发公众的政策争论，进而达到提高政策制定质量的目的。这类组织如加拿大公共政策研究院、英国政策研究所、欧洲政策研究中心、柏林科学中心，新西兰规划委员会、荷兰政策科学委员会、布鲁金斯学会、美国公共政策研究院等。在美国，小型智囊机构越来越普遍，构成了一个非盈利性政策研究组织系统，如1982年成立的罗斯福美国政策研究中心和东西方安全事务研究所。国际应用系统分析研究所是国际性智囊机构的先驱，它主要研究各国共同性和全球性的问题。
伍德罗·威尔逊国际学术中心则与上述组织有所不同，它主要是一个从事高级研究的学术组织，专门从事与政策有关但不直接同具体政策相联系的知识性研究。
9.将跨部门专门政策的审核程序机构化。如英国的政策分析与审核署，该机构曾运转过多年。
10.设立特别的政府部门和超部门，如英国和1984年前的加拿大都分别采取过这种措施，旨在借助上层的超机构来实现相关部门之间更好的整合与统筹。
11.实行预算改革，以便加强预算同政策规划和项目先后安排的联系。许多国家都曾进行过这种尝试，比较典型的例子有美国的“计划一规划一预算制”以及随后的一些预算制度；英国的公共开支调查程序，它也随时间发生变化；瑞典在科学与防务方面的多年预算模式；还有加拿大的政策与支出管理制度。这些措施及其他类似手段，包括各种公共开支控制制度，是政府在资源减少的压力下实行政策制定革新的部分例证。
12.努力改变高层文职人员的素质，以便在一定程度上提高他们在政策制定中的工作成效。如法国国家行政管理学院提供的短期强化培训，卡特政府文职行政机构改革中实行的新的晋级与激励措施，都属于这类尝试。
13.为高层政治家配备专业性政治顾问，以便使他们对实际的政策制定发挥更多更好的作用。如加拿大和澳大利亚两国总理的专门政策政治幕僚、美国白宫的大部分参谋人员以及英国为各部大臣聘请的“特别顾问”。
14,为主要党派、包括反对党领袖从事政策研究提供公共资源。如奥地利的政治研究院以及新西兰的干部会议研究所。
15.将政策结果评估与政策学习制度化，这往往针对立法机构。此外，努力运用社会实验作为改进政策制定的一种工具。
16.实行作为一种效率审计手段的政策审计，旨在考察政策的有效性。美国的中央审计局便是一例。
17.给立法机构配备专业性参谋人员，设立政策研究机构乃至专门的预算机关。这种做法在美国最为发达，并慢慢地被其他许多国家所引进。此外，对立法机构还作些其他方面的调整，如英国和澳大利亚对委员会结构的变革，目的在于推动对政策问题的深入考虑。
以上所列的这些，远没有穷尽为改进政策制定而作出的种种尝试，它们只是说明了后者的主要特征。这些尝试尽管有用，但都是零散的，其效用受到一定的限制。在许多（当然决不是全部）革新方面都走在前面的美国，依然存在着大量政策问题，这一事实说明，此类改进措施的作用有限，并且有赖于多种其他变量的配合。这就提出了本书主要关心的一些问题（这些问题将在后面讨论）；同时，我们将这种种尝试看作是对逆境的一种虽然次要、但具有重大意义的反应模式。
为了全面地说明这方面的情形，应当补充说明的是：有相当一部分政策制定的改进措施已被摒弃，而其他有些措施的使用也越来越少。例如：
1.国家计划处于不景气状况，在大多数第三世界国家和部分社会主义国家计划失灵，在法国也在走下坡路。
2.从事未来研究的机构被关闭（如在新西兰），或在政府体系中地位降低（如在瑞典）。
3.服务于政府首脑的参谋机构也被关闭（如英国的中央政策审核处），或其规模大大缩小。
4.除某些例外，整个智囊团组织处于困境之中。
5.跨部门的审核一般都未能坚持下来，如英国的政策分析与审核署就被关闭。
6.预算改革往往以失败而告终。
7.用于其他各种政策制定改进措施的预算在许多国家都遭到削减。如荷兰就削减了用于政党研究机构的预算额。
这些改进政策制定的努力遭受此类命运的原因很多，其范围从这些改进措施不适合“过热”的政治现实及政策神学，到高层政治家在社会压力下对这些新生事物逐渐发挥其潜力缺乏耐心。许多改进措施自身存在的缺陷使它们不能对逆境中的政策制定提供任何真正的帮助，这也是导致它们夭折的重要原因。这些问题都将在本书后面的不同场合再作探讨。
对逆境的政策制定反应模式的后继动态
一日我们超出对上述主要反应模式的列举，而去考察对逆境的政策制定反应的后继动态，就会遇到很多困难。
尤其令人头痛的是以下几个方面：（1）各种逆境、政策制定反应以及政治公众的态度和行为三者之间交互作用的复杂性；（2）政策制定反应的时间节奏及其与逆境的关系；（3）与外部环境因素无关、由中央政策制定过程系统的特征导致的政策制定对逆境反应的序列中可能存在的规律性。
我已经多次指出，对逆境的政策制定反应模式的动态过程要得以展开并明显地表现出来，需要至少二十至三十年的时间。目前的一些逆境征候在某些关键方面尚处于萌芽状态，因而不可能提供这么长时间的视野。所以，关于政策制定反应的后继动态的观点，最多也只是一些初步命题。
应当注意的是，与考察对象演化的长期性相比，理论命题的缺陷是由主体认识在时间上的不足所内在决定了的。因此，在这个问题上，如果没有充分的时间进行考察，经验研究方法上的任何改进也无望提高理论推测的有效性。实际上，对于那些有关目前现实细节的看法，如果过度提高其精确性，则可能会干扰整体模式的认知，尽管对现实的错误认识理当避免。在说明了以上这些限制之后，现在我们可以讨论一下对逆境的政策制定反应的后继动态的三个主要问题，作为一种初步探索。
逆境、政策制定以及政治公众三者之间的相互作用政策制定反应应该放在一个由相互间强烈作用的三个方面构成的“三角形”中加以考察，政策制定反应一方面与逆境、另一方面也与政治公众发生密切的相互作用，而后两者之间同样也相互作用。但是，在这个基本的政策制定三角形中发生的相互作用并不对称。例如：
1.政策制定对逆境主要特征产生的作用往往微乎其微，而逆境对政策制定产生的影响却异常强烈。这种不对称性也许会在政策发挥作用所必需的充分时间过去后，或当人们制定出更加有效的政策时（这种可能性更大）发生变化。同样，随着时间的推移，一些逆境特征对政策制定的影响也可能减弱。但是目前，逆境的主要特征似乎对政策制定的作用无动于衷，而反过来却强烈地影响着政策制定。
2.逆境对政治公众具有极大的影响作用，政策制定也是如此。后者发挥作用的途径有两条：一条是直接的，指政策制定的意图就在于直接影响公众及其对逆境的反应，这在前面已经讨论过；第二条是间接的途径，即指政治公众响应政府企图应付逆境的努力。由逆境对公众造成的直接影响与由政府及其应付逆境的措施对公众产生的影响很难予以区别。此外，逆境对政治公众的主要影响可能需要经历相当长的时间才能形成气候。例如，大多数国家都已出现的失业现象对政治公众的影响很有限，但是，长期持续的核对抗威胁却激起部分政治公众的强烈反应，并以各种各样、有些甚至是不太明确的方式被引发出来。
部分政治公众，尤其是学者、专业人员和知识分子对逆境的一种重要反应就是提出新的主张，包括政策方案。这并不是什么新现象，动荡的年代往往激发各种新思想的诞生，这方面的例子很多，不妨略举两例，如博丹和马基雅维里的政治思想。在封闭的社会中也同样会出现这种现象，如在苏联一旦当政者承认经济困境的存在，各种经济改革方案便蜂拥而至。但开放的社会在这方面有一个优势，即政策思想创新的充分自由，这种自由可以极大地改进政府的政策制定，尽管这个过程可能需要很长的时间。
一个社会在面临逆境时革新政策思想的能力是决定该社会处理社会问题能力的一个重要方面，对于这个方面，目前我们还知之甚少。例如，有些国家似乎容易产生更多的政策神学，而有些国家则会产生许多非教条性政策思想，联邦德国和美国在逆境刺激下产生的某些政策理论之间的差异可以证明这一点。美国以其浩如烟海的政策问题论著而闻名于世，自从经济问题变得尖锐以后，这些论著更是激增。这一点可以与其他国家相对照，如以色列，在这个国家出版的关于本国历史、关于圣经时代的历史和关于以色列建国前时期的历史的书籍，大大超过关于目前紧迫逆境的论著。
总之，逆境对社会产生新政策思想的影响以及这些新产生的政策思想给对逆境的政策制定反应造成的影响，构成了一种逆境一政治公众一政策制定三者相互作用的重要模式。从长远来看，这一模式对逆境中的政策制定是否得当和有效也许起着决定性作用。在这里，处理社会问题的能力极大地制约着政府应付逆境的能力，导致许多我们几乎毫无所知的复杂问题。与此有关的一些问题及其对于改进政策制定的可能性的意义将在本书的后面部分论及。
3.在许多方面，政策制定对政治公众比对逆境的非政治性方面更为敏感，各种类型的国家中都是如此，不过，这种情况在民主国家更为突出。对逆境的政策制定反应更多地是面向政治公众而不是面向逆境的实质性方面--这种倾向在民主国家也不普遍，它尤其取决于政府中枢决策系统拥有的政治权力。这就提出了政策制定灵活余地以及政策制定质量等关键性问题，这些问题我们将在后面探讨。
这里还会遇到其他一些复杂的问题。如不同的政治体制以各种方式同政治公众和政府中枢决策系统之间发生相互作用，其作用方式又会随着时间的推移与政策问题的不同而变化。此外，有些相互作用的模式往往表现出完全陌生的形式，因而被理论研究所忽视，也不易为实际观察所发现。例如，扩大政府与政策的规模对政治造成的影响就是一个长期被忽视的课题。尽管如此，这个简化的三角形模式至少揭示出：要理解和改进逆境中的政策制定，就必须对其中的互动进行动态分析；同时，这一模式也使我们能够假设一些其他问题。
