一、公共政策的功能概述
公共政策的功能就是公共政策在社会生活、社会稳定、社会发展中所发挥的功用和效能。由于公共政策作用的广泛性，所以公共政策的功能可以从各个角度加以概括。
1.制约功能
制约功能所要达到的目标是限制、禁止政策主体所不希望的行为发生。政策的规范性突出了这种制约功能。
政策的制约功能，在形式上表现为对特定对象行为的制约。
首先是针对敌对阶级的，严厉禁止被统治阶级的任何有损于统治阶级利益的行为发生。如建国以后，党和国家相继实行的一系列政策，土地改革政策、镇压反革命政策、三反五反政策等，都是为了镇压敌对阶级的反抗，巩固新生的人民政权，充分体现了政策的制约功能。因此，制约性的政策决不可少。
政策制约功能对统治阶级内部也是适应的。在社会主义国家，人民内部每个人、每个社会集团、每个社会阶层都有着在根本利益一致基础上的各自的特殊利益。这样，在个人与个人、集团与集团、阶层与阶层之间，以及个人、集团、阶层与整个社会、国家之间，必然会发生这样或那样的矛盾关系或利益冲突。为了协调各种关系，就需要用政策来规范、约束个人、集团或阶层的行为。这种制约甚至是强制性的。不难想像，如果没有严厉的反腐败政策，没有严格的市场规则等，中国的改革开放必然会失败，或走到邪路上去。
2.导向功能
政策的导向性功能所要达到的目标，是引导整个社会朝着政策主体所希望的方向发展。如果说制约性功能是一种消极性功能的话，那么，导向性功能便是政策的积极性功能。政策制定者根据某一时期的客观实际，提出国民经济和社会发展所要达到的预期目标。并为实现这些目标具体规定了方针、步骤、条件、措施、方法等，以此统一人们的思想，规定人们的行为准则，从而使整个社会朝这个共同方向发展。因此，政策的导向性功能所包含的一项内容就是规定目标、确定方向，包括经济目标、政治目标和文化目标，将社会活动从复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目标的状况纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使社会有序地发展。
政策导向性功能的另一项重要内容，就是用所确立的目标、方向来教育群众、统一人们的思想、协调人们的行为。任何政策，不仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们明白，为什么要这样做而不那样做，怎样才能做得更好。属于意识形态方面的各种政策的这种功能尤其显著。比如中共中央关于加强社会主义精神文明建设的一系列政策，发挥的就是这种导向性功能。
3.管理功能
国家的管理活动，从内容上，大体可分为国家行政管理、国民经济管理、国有企业管理、文化教育管理、科学技术管理、思想意识形态管理和社会生活管理；从层次上，可分为宏观管理、中观管理和微观管理。可见，国家的管理活动覆盖社会结构的各层次、社会活动各领域。政策是国家管理的基本手段、工具和杠杆。
政策的管理功能体现在计划、控制、协调等方面。
4.象征功能
这是指公共政策影响和改变公众的看法、观念或思想意识的功能。应该说任何政策都有这种功能。但有些政策此类功能特别突出。这类政策的制定者仅通过政策的颁布向社会做出某种宣示、向人们提出某种要求，但没有为此项政策的落实提供必要的资源、建立必要的机构、做出约束性的规定，它的存在仅具有符号意义，所以称之为象征功能。比如我国大力推广普通话这一政策，再如像科教兴国、以法治国这样的治国方略某种程度上都具有宣示的象征意义。
上述四大功能是对一切政策功能的抽象，然而政策功能是具体的历史的。不同历史时期、不同社会性质的国家，政策的各种功能有不同的特点和作用机制。因此，对政策功能的研究，不能仅限于了解功能一般，要着重研究的是不同国家、不同时期的政策功能特殊性。目前，要着重研究我国在社会主义市场经济条件下，公共政策的功能特点及其作用机制。
二、社会主义市场经济与政府职能
20多年的改革开放，我国基本实现了计划经济体制向市场经济体制的转换，形成了社会主义市场经济体制的框架。进一步深化改革，建立和完善市场经济体制，是新世纪我国的改革基础环节。经济基础决定上层建筑，社会主义市场经济体制改革的深化必然要求加快政治体制和行政体制改革，实现政府职能和政策功能的转换。
市场经济体制是一种由市场根据供求机制来配置资源的经济运行方式。现代市场经济由四根重要支柱构成：一是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的自主经营、自负盈亏的企业主体；二是统一、公平、自由、有序的市场体系；三是科学高效的宏观调控的政策体系；四是合理可行的分配政策和社会保障政策体系。社会主义市场经济是市场经济与社会主义基本制度的结合，它的运行平台是以公有制为主体，多种经济成分共同发展，以共产党领导的国家政策的宏观调控为条件，以全国人民共同富裕为社会目标。
历史和现实证明，市场经济体制是迄今为止适合社会化大生产的最有效的资源配置方式。之所以如此，是因为它为经济主体提供了前所未有的经济自由，从而激发了人的各种动力和潜力。
然而，市场经济对资源的配置并不是万能的，也不能完全保证其合理有效。市场经济也有不灵的地方和失灵的时候。
第一，市场的外部性。在社会的经济活动中，生产者和消费者的经济利益除了由市场价格导致的成本收益外，还存在着无须影响价格，但能直接影响其成本和收益的领域，它们处于市场调节之外。经济学中称之为“外部经济效应”，简称“外部性”。外部性有正负之分。正效应指个别企业带给社会的生产成本小于企业自身耗费的成本（如企业的技术创新），或给他人和社会带来某种利益，获利者并不需要通过市场交换支付成本。比如，修建一条高速公路，可以带来附近地价的上涨和消费需求的上升，当地居民不付成本便可得到外部的经济利益，这就是“搭便车”现象。
负效应指个别企业带给社会的生产成本大于企业耗费的成本，或给社会和他人带来的损失而企业无须或很少支付成本加以补偿。
如企业对环境的污染，使社会不但要支付更大的成本去治理，而且被环境污染者的损失不可能从污染制造者那里得到完全补偿。
这种情况处在市场机制之外，不可能通过市场机制自发得到解决，而只能由政府解决。
第二，公共产品的提供。公共产品是指消费活动中不具有排他性的产品，消费者一般并不具体计算和支出成本。公共产品供给和消费上的市场失灵，不是因为社会不需要公共产品，而是公共产品的供给和消费具有很明显的“外部性”。一般来说，公共产品的生产都具有相当的规模，要有较大的投入，生产周期也较长。
私人产品在市场中的价格起着收益与成本信号手的作用，而公共产品试图严格在价格的基础上解决消费问题则不行。如国防，不可能按市场“付款”方式购买到：教育，除了对直接受教育者产生利益之外，对社会的发展也会带来莫大的好处。所以，与大多数人利益相关的公共产品，尽管有着极为重要和相当广泛的社会需要，但因为其本身的性质，私人往往无力也不愿进行投资和生产，市场机制无法发挥作用。政府，作为社会公共利益的代表者（至少所有政府都是这样宣称的），理所当然应该承担起提供公共产品的重任。
第三，市场“悖论”，也称市场竞争的不完全性。市场机制发挥作用的前提是自由竞争。然而完全的自由竞争从来没有出现过。相反，自由竞争的结果必然导致垄断。19世纪末以来的大量垄断现象的发生，人们才发现完全自由竞争的市场结构仅是一种理论上的假设或幻想。垄断严重地束缚着自由竞争，对市场结构和市场行为产生人为的扭曲，成为由市场经济产生的又对自身起着破坏作用的异化力量。这是市场经济自身永远不可解开的悖论。
它只能由外部力量——政府来解决，才能维护市场的自由竞争机制。这已经成为现代国家政府的重要职能。
第四，市场调节的盲目性和滞后性。市场机制是建立在“经济人”的基础上的。“经济人”（私人和企业）经济活动的目的就是以最少的付出获取最大的收益，而引导他们行为的信号是市场价格。价格的涨落是市场供求关系变化的指示器。经济人在根据市场价格调整自己的经营活动时，固然最终可以实现平衡供求，形成资源的优化配置。但由于个人和企业掌握的信息不完全，加上其利益上的自私性和行为上的短视性，必然形成微观决策上的看似精明、自由，实则盲目被动，从而导致整个社会的生产无政府状态和供求关系的失衡。并且市场调节是一种事后调节，从供求失衡到价格变动、信号反馈、企业反应、再到供求平衡，有一个长短不等的时间差。这在那些建设周期较长的行业，如粮食生产、畜牧养殖业和基础原材料工业上表现得尤为明显。市场对供求关系的调节往往以经济动荡甚至经济危机为代价。整个社会的国民经济总量的平衡和稳定增长仅靠市场机制显然不行，必须伸出政府这只“看得见的手”通过公共政策（包括国民经济计划和各种政策手段、经济杠杆）加以预先控制。
第五，市场体制不能实现社会公平。效率和公平是保证经济发展和社会进步的一对翅膀，不可偏废。市场机制的最大功能是能激发人们内在获取利益的动力，提高效率、促进经济发展。它遵循的是效率逻辑和成本逻辑。它虽然也强调市场上的平等竞争、等价交换和机会均等，但那仅仅是一种理想，现实中很难实现。
因为不同的人和企业，其资源禀赋是不可能相等的，所以不可能机会均等，在一条起跑线上竞争。其结果必然是收入分配的不平等。且市场竞争会导致“马太效应”，即富者愈富、穷者愈穷，最终产生两极分化，偏离社会主义共同富裕的目标和社会公正的原则，引发社会的不稳定，最后经济效率也保不住。克服市场机制的这种不公平正是政府尤其是社会主义国家政府义不容辞的职责。
综合上述，社会主义市场经济的建立一方面使政府的职能和政策的功能发生了重大的变化，其作用范围相对缩小，其作用方式趋于宏观和间接。但另一方面，市场经济决不意味着政府和政策功能的减弱和次要，相反现代市场经济使政府的某些职能更加强化，公共政策的功能更加突出。没有政府的宏观调控的职能发挥，没有公共政策的调节，市场经济本身的缺陷不能得到克服，市场机制的作用也不能有效发挥。
三、社会主义市场经济的政策及功能发挥
在现代市场经济国家中，市场机制的维护和正常发挥，市场调节所固有的弊端克服，主要依靠政府的公共政策尤其是经济政策。
政府通过制定国民经济中长期发展规划和产业政策，利用各种经济杠杆，引导企业投资和经营，促使生产力的合理布局和产业结构的调整，实现经济结构的优化和国民经济整体素质的提高。
政府通过财政政策、货币政策、外经贸政策等进行供给和需求管理，以缩小市场经济所产生的周期性经济波动的波幅，抑制通货膨胀或通货紧缩，促进充分就业。从而保持供求平衡、币值稳定、物价总水平基本稳定、国际收支平衡，促进重大经济结构优化，不断提高人民的生活水平，力争经济持续、稳定和协调增长。
政府通过经济立法和执法来进行管理、监督，规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造和维护公平竞争的市场秩序。
政府通过可持续发展战略和环保政策监管企业经营，以克服外部经济负效应，保护环境和资源，促进经济和社会的可持续发展。
政府通过制定收入政策和社会保障政策，调节收入分配。现代政府一般都通过法律法规，保护合法收入和财产；通过征收累进所得税、财产税和遗产税等来限制高收入阶层的收入过分膨胀；通过直接转移支付及对商品和劳务的再分配政策，增加落后地区和贫困阶层的收入，保证社会公平。
政府通过财政政策、投资政策直接参与某些经济活动，提供公共产品和公共服务。这包括对内、对外两个方面。对内主要包括公共工程、科技、教育、文化、卫生、体育设施等方面的建设；投资于关系国家经济命脉的原材料、能源、交通等产业，以消除制约经济发展的“瓶颈”；保障国内治安，形成一个安定的社会环境。对外维护领土完整与国家主权，从事外交活动，努力维持一个有利于国内经济建设的国际环境。
以上这些政府职能和政策功能是现代市场经济正常运行的必要条件。但正如市场机制不是万能的一样，政府及其政策对于经济的发展也不是万能的。为了保证市场经济的有效运行，政策功能的有效发挥也有其前提要求和适用范围。现实是，战后在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上许多国家都在进行政府改革。包括政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化，推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力和工作效率。
市场经济中政策功能有效发挥的前提要求和作用范围：一是必须符合普适性原则，也就是说经济政策应该适用于所有市场经济的参与者，而不能有任何例外。二是必须符合经济的原则，也就是说经济政策的施行必须考虑投入产出比，取得最大的效益。
如果某项政策可以普遍化，但是不符合经济要求，这项政策就可能是不合理的。三是必须仅限于对市场缺陷的补充。凡是市场机制能够发挥作用的尽量让市场调节，政府决不能越俎代庖，好心办坏事。公共政策只能在市场失效的情况下才能制定并发挥作用。
政府及其政策如果背离这些要求，越界行为，它就会发生政府失灵或政策失灵。比如政府直接干预市场微观经济主体的交易活动，突出表现为各级政府管、卡、压的审批事项还是太多。
