2.私营经济政策的初步形成
（1）“允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导”
党和政府对私营经济的正式认可，始于1987年。由于私营经济的快速发展，使人们不得不对私营企业再生的必然性，私营企业的地位和作用进行重新认识，也提出了如何引导、发展、管理和监督私营企业的任务。1987年1月22日，在中共中央政治局通过的《把农村改革引向深入》的决定中，第一次使用了“私人企业”的概念。指出：“随着农村改革的深入，个体和私人企业都有了一定程度的发展。农村经济将形成以公有制为主导，多种经济成分、多种经营形式并存的格局。”该文件还具体分析了私人企业在现阶段存在的必然性和积极作用。明确指出：由于我国仍处在社会主义的初级阶段，在今后一个较长的时期内，个体经济和少量私人企业的存在是不可避免的。因为随着商品经济的发展，个体经济的存在，必然会不断提出扩大经营规模的要求，在这种情况下，私营企业的产生将是不可避免的。中央对私营企业在现阶段的积极作用予以充分的肯定，认为它作为社会主义经济结构的一种补充形式，对于实现资金、技术、劳力的结合，尽快形成社会生产力，对于多方面提供就业机会，对于促进经营人才的成长，都是有利的。尽管私人企业有同公有制经济矛盾的一面，本身也存在一些固有的弊端，但是，由于我国社会主义公有制经济的主体地位已经确立，少量的私人企业不可能不与公有制经济发生各种经济往来，不可能不受到公有制经济的制约。同时，由于我国现阶段的私人企业是在新的历史条件下产生的，具有某种可控性与可塑性。只要领导具有清醒的估计，采取正确的政策，完全可以通过管理和立法，加以调节和限制，把私人企业引上健康发展的轨道。在此基础上，中央制定了对待私人企业的十六字方针，即“允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导”。指出：“个体经营者为了补充自己劳力的不足，按照规定，可以雇请一二个帮手，有技术的可以带三五个学徒。对于某些为了扩大经营规模，雇工人数超过这个限度的私人企业，也应当采取允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导的方针。”中央还要求各有关部门，尽快对私人企业的经营范围做出规定，明确企业登记制度，制定调节分配、鼓励扩大生产的税则税法，提出劳动保护和保证各方合法权益的办法。此外，该文件还制定了许多支持和推动私营企业发展的具体措施，比如，允许农村剩余劳动力的流动；支持能工巧匠到异地经营或承包；鼓励城市的技术人才和经营人才保留户籍，下乡承包或承办企业，承办“星火计划”等等。这是自从对资本主义工商业的社会主义改造完成之后，党中央第一次重新提出允许私营企业的合法存在。它表明，中央此时已经放弃了引导私营企业向合作经济发展的初衷，转而承认私营经济合法存在并引导其健康发展。同年1月20日，国务院作出了《关于进一步推动科技体制改革的若干规定》，提出要支持和鼓励部分科技人员以调离、停薪留职、辞职等方式，“到城镇和农村承包、承租全民所有制中小企业，承包或领办集体乡镇企业，兴办经营各种所有制形式的技术开发、技术服务、技术贸易机构，创办各类中小型合资企业、股份公司等，允许他们在为社会创造财富的同时取得合法收入，技术入股者按股分红”。
该规定要求各级政府和有关部门在这部分科技人员的工资、福利、技术职务、户籍、组织关系等方面实行较为宽松的政策，并在信贷、集资、税收等方面予以扶植和支持。其目的在于促进我国新兴技术产业的兴起，并造就一批新型企业家。这一规定直接促成了我国当代非公科技企业的起步。现在全国较有名气的非公科技企业，大多是在这一时期兴办起来的。由于当时还没有私营企业的登记办法，多数冠以集体的红帽子或挂靠在国有企事业单位名下，有的仍以个体经济名义登记。到1987年底，全国个体工商户已有1373万户，从业人员2158万人，注册资本金236亿元。这些个体工商户中，实际上已包含了部分私营企业。
但是，我们也应该看到，尽管党和政府在政策上已经允许私营经济的存在，但如何管理私营经济尚无具体的规章可循，而且这一时期私营企业的税赋较重，它们大多是按照个体工商户所得税暂行条例纳税，最高税率为60％，其中全年应纳税额超过5万元的，超过部分还要加征10％～40％，实际最高税率可达84％。此外，不少人仍对私营经济的发展充满疑虑，“左”的思想还在困扰着私营经济的进一步发展。
（2）确认私营经济的合法地位
首先，中共十三大与私营经济政策的初步形成。1987年10月召开的中共十三大，在新时期我国非公有制经济发展史上具有重大意义。这次会议依据对中国国情的客观分析，明确指出，中国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段。社会主义初级阶段理论为新时期我国私营经济政策的形成提供了重要的理论依据。十三大报告全面、准确地分析了现阶段我国社会经济的发展状况，指出目前中国的基本国情是：人口多，底子薄，人均国民生产总值仍居于世界后列。社会经济发展水平较为落后，而且呈现出多层次性和不平衡性的特点。
生产力的落后，决定了在生产关系方面，发展社会主义公有制所必需的生产社会化程度还很低，商品经济和国内市场很不发达，自然经济和半自然经济仍占相当比重，社会主义经济制度还不成熟不完善。十三大报告以我国还处在社会主义初级阶段为立论的基础，从这个最基本的国情出发，论述了社会主义初级阶段的根本任务是解放和发展社会生产力。强调指出：“我们已经进行的改革，包括以公有制为主体发展多种所有制经济，以至允许私营经济的存在和发展，都是由社会主义初级阶段生产力的实际状况所决定的。只有这样做，才能促进生产力的发展”。十三大报告还分析了发展私营、外资等非公有制经济对于解放和发展社会生产力的意义，明确承认了私营经济的合法存在，并阐述了私营经济的地位、性质和积极作用，提出党对私营经济的基本政策是鼓励、保护、引导、监督和管理。报告指出：“社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体，在此前提下发展多种所有制经济。目前全民所有制以外的其他经济成分，不是发展得太多了，而是还很不够。对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展。在不同的经济领域，不同的地区，各种所有制经济所占的比重应当允许有所不同。”十三大报告还明确指出：“私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成分。但在社会主义条件下，它必然同占优势的公有制经济相联系，并受公有制经济的巨大影响。实践证明，私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充”。这是对私营经济地位的最初认定，即它是社会主义公有制经济“必要的和有益的补充”。此外，十三大还强调指出：在社会主义初级阶段，要实行以按劳分配为主体的多种分配方式。
在共同富裕的目标下，鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。“私营企业雇用一定数量劳动力，会给企业主带来部分非劳动收入。以上这些收入，只要是合法的，就应当允许。”要在促进效率提高的前提下体现社会公平。
同时，“对过高的个人收入，要采取有效措施进行调节；对以非法手段牟取暴利的，要依法严厉制裁。”这是十一届三中全会以来党的代表大会上首次承认并允许私营经济发展，它表明我们党对现阶段的基本国情有了统一的科学认识。
其次，确认私营经济的合法地位。尽管国家在政策上允许私营企业的存在和发展，但法律上却尚未作出明确规定。为了保证私营企业的发展，必须在法律上明确其合法地位。根据中共十三大的精神，1988年4月召开的第七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，在宪法第11条增加了如下内容：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。至此，国家在根本大法中确立了私营企业的合法地位。根据宪法，国务院于1988年6月25日颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》、《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》和《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》三项法规，明确规定：私营企业是指企业资产属于私人所有、雇工8人以上的营利性的经济组织。此外，还具体规定了私营企业的标准、特点、作用、种类、开办条件、登记内容、权利义务以及国家对其监督管理的基本内容，从而把私营企业的发展和管理纳入了法制的轨道。它标志着中国在20世纪50年代对私营工商业进行社会主义改造之后，在新的历史条件下，重新确认了私营经济在社会主义所有制结构中的合法地位。这些条例和规定，为私营企业创造了较为有利的发展条件。首先，明确规定私营企业可以开办有限责任公司。《中华人民共和国私营企业暂行条例》第六条规定：
“私营企业分为以下三种：（一）独资企业；（二）合伙企业；（三）有限责任公司。”公司是现代经济组织的主要形式之一，这一规定就为私营企业的发展开辟了更加广阔的天地，为私营经济走出个体经济的局限，向更高级的组织形式发展提供了有利条件。其次，允许私营企业同外国企业合作。根据这一规定，1988年建立了不少私营性质的中外合资经营企业和中外合作经营企业。以福建为例，这一时期的中外合资企业中，有十分之一是私营性质的。再次，加强了对私营企业的保护。《中华人民共和国私营企业暂行条例》第二十五条规定：“除国家法律、法规规定者外，任何单位不得以任何方式要求私营企业提供财力、物力、人力。对于向私营企业的摊派，私营企业有权拒绝提供，工商行政管理机关有权予以制止。”此外，还对私营企业规定了比较优惠的税率。
《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》第三条规定：“私营企业所得税依照35％的比例税率计算征收”。这一税率比国营企业和集体企业的税率低10％，比个体工商户的税率也低了很多。这样既能调动私营企业经营者的积极性，又能调节私营企业利润的合理分配，限制其过多地用于个人消费。当然，在明确私营企业权力的同时，这些条例和规定也规定了私营企业在生产经营活动中应当履行的义务，包括遵守国家法律、法规和政策；依法纳税；服从国家有关机关的监督管理等。但是，这些条例和规定也存在着对私营企业限制过多的问题，例如，《中华人民共和国私营企业暂行条例》第三十八条规定：“私营企业税后利润留作生产发展基金部分不得低于50％。”第三十六条规定：
“私营企业厂长（经理或董事长）的工资，可以在本企业职工平均工资十倍以内确定”。《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》要求对私营企业投资者的工资收入和税后利润用于个人消费部分，“依照40％的比例税率，计算征收个人收入调节税”。这样就使私营企业投资者的个人收入受到了很大的限制，他们对此很有意见。也正由于这一原因，大量名为集体，实为私营的企业迟迟不愿以私营企业的名义进行登记。据国家工商行政管理局1987年预测，全国私营企业总数约有22.5万户，从业人员360.7万多人。截至1988年底，除山西、黑龙江、西藏外，全国各地工商行政管理机关已登记注册的私营企业仅有40634户，约占1987年预测统计22.5万户的17％。这一统计数字大大低于原来的预测。
总之，随着私营经济法律地位的确定，从1987年开始，我国的私营经济有了一个较大的发展。据统计，到1989年，私营企业已经有了90581户，从业人员164万人，注册资本84亿元。私营经济在发展商品经济中发挥着日益重要的作用。
3.外资政策的调整
为了适应对外开放的需要，吸引外商对华投资，从1984年开始，针对外资工作中存在的问题，我国政府先后采取了一系列政策措施。
首先，构建并逐步完善确保中外双方权益，平等互利的法律和政策体系。
全国人大分别于1986年4月和1988年4月先后审议通过了《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》，加上在此之前颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，初步形成了关于外商投资的三部基本法。在此期间，我国还先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《外国企业所得税法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》等法律、条例。国务院有关部门建立了对外国投资的管理机构。1986年10月，国务院又公布了《关于鼓励外商投资的规定》，各有关部门还制定了13个配套的具体实施办法，在全国建立了200多所从事涉外法律会计事务的律师事务所和会计事务所，初步形成了一个配套的适于外商投资的法律体系。
其次，认真改善外资企业的生产经营条件，创造良好的投资环境。中国政府为了给外来投资者提供良好的投资环境，进行了一系列的大规模基础建设，继20世纪70年代末期设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区之后，1984年我国又相继开放了上海、大连、天津等14个沿海城市及沿海经济开放区。
80年代后期又开放了海南。在这些地区，大力进行了港口、机场、铁路、公路、电讯、能源和城市基础设施的建设，创造和改善了适于投资办企业的“硬环境”。1986年，国务院向各地政府发出《关于进一步改善外商投资企业生产经营条件的通知》，颁布了《国务院关于鼓励外商投资的规定》，着重改善适于外资企业经营的“软环境”。要求各级政府官员严格执行国家颁布的关于办好外资企业的法律、法规，实施条例和各项具体规定，认真改善外资企业的生产经营条件，检查合同执行情况，切实帮助外资企业，并检查纠正干预企业经营管理权和向外资企业乱收费、乱抬价格等问题。
