二、宁夏社会管理面临的困难和存在的主要问题
（一）政府管理职能过宽，仍然不能适应经济社会发展需要
一是由于行政管理体制改革不够彻底，社会管理体制创新步伐较慢，政府社会管理职能仍然比较宽泛，继续承担着一部分本应由其他管理主体承担的职能，职责、权限不够明确，“错位”“缺位”“越位”现象仍然存在，“谁管理、怎样管、管什么”的问题未彻底解决。二是机制创新不够，服务方式单一。政府提供公共服务的方式比较单一，社会管理机制创新不够，攻坚克难办法不多，服务手段不灵活。区、市、县、乡（镇）四级政务服务体系还不够健全，信息咨询服务网络还不够集中，绿色审批通道还不够畅通。
（二）社区服务管理滞后，仍然不能满足居民物质文化需要
一是社区服务网络不够健全，便民惠民服务水平不高。二是社区社会组织发展缓慢。尤其是各类公益性、服务性社会组织发展步伐慢，缺乏引导居民多层面参与社区公共事务管理与建设的机制，群众认知度不高，参与程度较低，社区自我管理、自我发展、自我服务的动力不足。三是社会人才培养滞后。大部分社区干部未经过社区工作的专业培训，整体素质偏低，干部队伍不稳定，人才流失严重。四是农村社区建设制约较多，村民自治面临很多困难。乡村财力拮据，“空壳村”数量大，村级组织运转经费少，无力兴办公益事业、开展社区服务。村民自治范围小，无法保证民主权利，村民自治机制不健全。
（三）社会组织结构不优，仍然不能广泛参与社会管理
一是社会组织发展目标不明确，培育发展和规范管理跟不上。政企、政社、政事分离不彻底，数量少、规模小，发展结构不优，人员素质参差不齐。二是监督管理不严，服务指导不够。监管职能交叉，重审批、轻管理。管理部门和业务主管单位分工不明，协调不够，缺乏指导、规范、管理、监督和服务，难以形成监管合力。三是违规现象突出，自律诚信不高。一些社会组织违法违规操作，收费标准混乱，出具虚假报告，垄断和强制服务，加重了企业和群众负担；刊登虚假广告，误导信息，恶意竞争，扰乱了市场秩序。
（四）治安管控基础薄弱，仍然不能适应严峻治安形势
一是治安管控基础薄弱，防控任务依然艰巨。防控体系硬件装备水平仍然不高，农村防控体系建设落后，全区公安队伍绝对数量偏少，每万人配备比例比全国平均水平低11.7%，警力不足问题突出，校园、医院、车站等人群密集区域群防力量严重不足。二是矛盾纠纷越来越多，调处压力不断加大。各种深层次矛盾集中多发，特别是涉及民生方面的矛盾纠纷明显增多，引发群体性事件可能性增大。三是虚拟环境问题日渐增多，管理难度不断加大。随着互联网等信息网络技术的进一步普及，各种信息鱼龙混杂，虚假、诈骗、淫秽、反动信息充斥互联网，虚拟社会管理形势日趋严峻。四是境外宗教及邪教渗透频繁，各种敌对危险依然存在。境内外敌对势力不断利用民族宗教问题进行渗透破坏，手段更加多样，活动更加隐蔽，有的利用互联网非法进行远程宗教培训，有的以慈善、救助、关爱的名义接近群众、增进感情、争取人心甚至灌输极端思想和邪教思想，各种渗透破坏活动暗流涌动。
（五）公共安全监管乏力，仍然不能根本消除各种隐患
一是公共安全监管体制不够健全，应对突发事件的能力不强。多头监管、重复监管、监管缺位问题仍然比较突出；监管部门之间职能交叉，协调不够，应急救援队伍规模小、装备水平低，安全保障能力弱。二是监管队伍建设滞后，现代监管人才缺乏。监管人员编制严重不足，高素质专业人员更少，尤其缺乏现代监督人才，人才培训机制和考核奖惩机制不完善。三是监管技术力量薄弱。监管技术投入不足，技术设备简陋，监管方式、手段和机制创新不足。
（六）城市管理难度加大，仍然不能适应现代城市发展需要
一是城市管理体制尚不健全。现有城市管理体制仍不同程度存在重建轻管、多头管理、监管缺位、协调执法不力等弊端，管理的机构设立、职能设置不够规范。二是城中村、城乡结合部管理问题依然比较突出。城中村、城乡结合部的环境卫生、基础设施、流动人口、社会治安等管理一直没有纳入常规依法监管轨道，对农村集体土地的征收、拍卖、失地农民的安置和征地补偿等缺乏完善的制度，失地农民后续发展问题突出。三是流动人口双向互动的服务管理机制没有建立起来。全区大部分地区公安机关或者其他相关部门都有流动人口信息管理系统和出租房屋登记管理系统，但基本上是独立运行，既不能实现自治区范围流动人口流出地和流入地双向联网、实时互动，更谈不上与区外流出地双向联网、实时互动。
（七）法规体系不够完善，仍然不能适应社会管理法治需求
一是从国家到地方，社会管理领域的法律法规建设滞后。一方面，现有的大多数制度性规范散见于法规、规章和政策性文件，层次较低、系统性、协调性较差，覆盖面小，作用有限。有些制度不合理，互相抵触，或标准不统一。另一方面社会保障、公共医疗卫生等社会管理方面的重要法律空白较多，政策缺失严重。二是社会管理领域的政策体系还不完善。在全面推进现代社会管理方面仍然缺乏完善的地方法律和政策体系，诸如社会矛盾纠纷调处、流动人口双向管理、失地农民利益保障、社会风险评估等方面，至今没有全区统一的专门法规和政策出台。
（八）投入机制不够健全，仍然不能满足社会管理资金需求
一是整体投入严重不足，多元投入机制尚未建立。虽然宁夏近年都将新增财政的近70%用于保障和改善民生以及社会管理的有关领域，但由于地方整体经济实力较弱，社会管理的投入仍然严重不足。以奖代补资金扶持政策和激励模式还不健全，亟待探索建立多元投入机制。二是支持社区建设和社会组织发展的资金严重不足。社区基础设施建设资金缺口大，各级财政对促进社会组织发展缺少专项资金支持和补贴资金扶持。支持和发展社会组织的税收优惠政策落实不够。
三、加强宁夏社会管理的对策与建议
（一）积极推进政府职能转变
一是强化政府社会管理职能，明确界定职责分工，着力解决社会管理主体交叉、政出多门等问题，提高政府服务效率和管理能力。二是加快电子政务建设步伐，构建政务公开长效机制，拓展政务公开方式，扩大公开范围，将政务公开工作不断引向深入，切实提高政府办事效率和透明度。三是建立健全重大事项社会公示、社会听证、专家咨询、决策评估、民主评议等制度，加强机关效能建设，完善社会管理责任追究制度，对影响社会稳定和民生大计的重大社会决策，通过重大社会决策风险评估机制，实行“一票否决”。
（二）全面加快城乡社区建设
一是把社区建设纳入经济社会发展和新农村建设整体规划，建立社区建设的长效机制。二是加强监督管理，完善考评奖惩机制、社区自治制度、民主理财制度。鼓励和支持城市社区社会组织发展，下大力气培育农村社区社会组织发展，充分发挥社区自治功能。三是推进社区服务的产业化、市场化、规模化、多元化，鼓励各类服务企业到社区设立服务网点，提升社区服务层次和水平。四是加强社区公共服务平台建设，拓展社区服务功能，切实提高服务效率和管理水平。五是建立完善的人才培训制度和人才使用激励机制，把政治素质好、文化程度高、年轻有为、热爱社区工作的人才充实到社区干部队伍。
（三）鼓励、引导和支持社会组织发展
一是提高认识，规范管理。进一步提高认识，制定发展规划，鼓励和支持社会组织加快发展。对党政部门设立的事业性质中介机构进行剥离和脱钩，从职能、机构、人员、财务等方面全面推进政社分开，公务人员不得兼任其领导职务。进一步整顿规范登记事项和市场准入，引导其健全制度、规范服务、接受监督，不断强化行业自律。二是突出重点，鼓励发展。重点鼓励、引导、支持发展行业性社会组织、慈善公益类社会组织、社区社会组织、民办非企业单位、农村专业经济协会和学术性社会组织，发挥其提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、促进社会发展等方面的作用。三是优化环境，完善政策。建立政府购买社会组织服务制度，将社会组织列入部门项目扶持计划。按照“非禁即入、不适则调”原则，允许各类资本进入社会组织，并对其提供政策服务。
（四）切实加强社会治安综合治理
一是以信息化建设为龙头，扩大城乡技防设备覆盖面，指导单位内部、基层村组和社区组建各种形式的基层治保组织和义务巡逻队，构建人防、物防、技防相结合，政府、社会、群众共同参与的社会治安防控格局。二是加强矛盾纠纷排查调处组织网络体系建设，提高化解各类社会矛盾的整体水平。积极推行“以奖代补”的矛盾纠纷调解模式。三是整合乡（镇、街道）综治办、信访办、人民法庭、公安派出所、司法所等基层综治维稳力量，建立综合治理工作中心，形成综合治理大平台，促进基层综治工作上台阶。建立流动人口区内外双向联网、实时互动的电子网络平台，切实提高流动人口服务管理的效率和整体水平。另外，鉴于银川市近几年流动人口高达20万，相当于一个县的人口规模，建议在银川市设立流动人口服务管理局，专司流动人口服务管理。五是发挥乡村、街道、社区的基础作用，强化特殊人群管控，完善调查、登记、管理和帮教工作，建立社会化服务管控机制，及时消除各种隐患。
（五）努力提高公共安全监管水平
一是严格落实安全生产负责制、责任追究制和“一票否决”制，坚持日常监管与专项整治、事前防范与事后查处相结合，加大安全生产专项整治力度，严厉打击各类非法违法生产、经营、建设行为，遏制重特大事故发生。二是建立部门监管、企业自律、社会参与的监管机制和四级政府逐级负责的安全目标责任制度和安全警示制度，全面推行进销货“三合一台账”和问题食品药品追溯制度。扩大蔬菜农药残留检测和药品广告监测专项整治活动。取缔校园周边流动摊点，保障学生身心健康。三是完善应急预案，大力开展应急演练，加强应急队伍建设，提高技术装备水平和应急物资储备能力。
（六）不断加快城市管理体制改革
一是建议宁夏选择五大市和经济发展好的两三个县，试点建立“大城管”城市管理体制，由住房和城乡建设部门负责指导，建立城市综合管理委员会，职能覆盖给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运处理、排水、园林绿化、应急、食品等方面，统筹各职能部门，实现城管管理权和执行权的统一。二是切实推进银川市网格化数字城市管理模式试点，认真总结经验后在全区逐步推行。三是建立和完善城中村、城乡结合部管理体制，研究出台自治区《关于城中村、城乡结合部整治改造管理办法》，并在城中村、城乡结合部征地拆迁过程中推广兴庆区预留村集体土地的模式，征地时给农民预留15%～20%的集体土地，鼓励发展集体经济，村民通过入股分红享有经营收入，作为失地农民一项稳定的后续生计。同时，制定优惠政策，鼓励、引导城中村、城乡结合部集体经济组织建设农民工公寓、宿舍，协同解决附近农民工的租住问题。
（七）加快完善政策法规体系建设
一是健全社会保障的法规和规章制度，逐步建立起社会保险、社会救助、慈善事业、社会福利等覆盖城乡居民的地方性法规和政策体系。二是加快完善医药卫生、教育、科技、文化等社会事业发展方面的法规政策，为推进社会事业发展提供制度保障。三是制定和完善住房保障、公共交通方面的法规政策，保障群众基本生活。四是完善对特殊群体合法权益保护的法规政策，尤其要修订、制定和完善老年人、农民工合法权益保护方面的法律法规。五是制定和完善有关社会组织方面的政策法规，进一步规范社会组织运行，对各级政府部门设立的事业性质的中介社会组织机构，进行剥离和脱钩，剥离事业单位管理权限，加强行业自律，促进社会组织健康发展。六是制定和完善处理人民内部矛盾、解决民间纠纷、应对突发事件、改革户籍制度、维护社会稳定、控制社会异常或越轨行为、突发事件应对、违法行为教育矫治、人民调解、户籍管理等方面的政策法规。尽快研究建立“自治区重大社会决策、重大工程项目社会风险评估机制”，将所有重大社会决策、重大工程项目建设全部纳入社会风险评估。七是针对社区服务体系发展中急需用制度规范调整的热点、难点和重点问题，研究出台有关法规和政策，明确各种服务主体的相应责任，规范其服务行为。
（八）积极探索投入机制创新
一是完善公共财政体制，调整财政支出结构，逐年提高财政对社会管理的投入比例。二是对参与社会管理和提供公共服务成效显著的社会组织，采用“以奖代补”方式给予资金扶持。在社会矛盾纠纷调解、社会治安联防等方面，全面推行“以奖代补”的激励模式。三是吸引和整合各种社会资源，建立社会管理资金投入的市场运作机制，鼓励和引导各种社会力量积极参与社会管理和服务，鼓励更多的社会捐助和慈善资金投入社会管理。
主持人：马建民 杨万仁
调研组成员：张其度 王明才 张秉旺 刘娟
执笔人：张秉旺
2010年6月
