二、宁夏危窑危房改造的困难与问题
从危窑危房改造实施的12个市、县（区）来看，危窑危房改造使一批具有一定经济能力、借贷能力的困难群众圆了“住有所居、居有所安”的梦，但仍有相当多的“经济最困难、住房最危险”的特困群众住在危窑危房之中。总体上看，危窑危房改造进入了攻坚克难的阶段。
（一）改造对象有待进一步明确，标准有待进一步统一
从改造的对象来看，危窑危房改造的主要对象分为救助户和扶持户两类。救助户是指享受农村最低生活保障，住房属于危房的特困户。由于存在农村困难户面广与保障资金不足的矛盾，各市、县（区）对农村低保普遍采取破户保人的做法，有的对家有残疾人和重病人予以重点照顾，与以纯收入为主要标准按户施保的要求有较大差距，有的执行政策不严，存在优亲厚友的现象，致使部分收入较高的家庭纳入了改造范围，一定程度上造成危窑危房改造对象和范围扩大。一部分收入极低，但家中没有残疾人、重病人的特困户因没有享受低保，难以享受救助户的救助政策。
从房屋改造的标准来看，山区将危窑危房界定为窑洞和土坯房，甚至包括砖包土坯房，一部分改造的土坯房是20世纪80年代后新建的，而在川区，兴建于60～70年代的土坯房没列入危窑危房改造对象；在新建房屋的标准上，一些地方按新农村建设的要求，片面强调统一规划、统一设计、统一标准、统一建房，致使新建住房面积大、建设标准高、造价大，一部分特困户拿不起钱，无力入住。
从任务分配来看，无论是农村低保户还是危窑危房改造的数量，都是自上而下通过下达计划指标进行分配，客观上造成与实际情况有一定差距，不能确保特困群众做到应保尽保，危窑危房改造应改尽改，标准难以做到基本统一。
（二）改造任务繁重
根据民政部门的统计，截至2008年，宁夏共完成危窑危房改造55595户，其中扶持户31864万户，占57.3%，救助户23731万户，占42.7%，全区需要改造的救助户还有5.57万户。从我们调研来看，尚需改造的救助户数量较多。近两年来相对有能力的救助户的改造基本完成，剩下一些收入极为低下，筹资能力乏弱的特困户改造难度较大。2008年在固原市享受农村低保待遇4.52万户10.42万人中，因年老体弱丧失劳动能力的鳏寡孤独人员、重病致贫人员、严重残疾和丧失劳动能力的无劳户达2.34万户5.86万人，分别占享受农村低保待遇户数的52%和人数的56%。这部分人的生活主要靠政府救助，收入来源极为有限，在政府补助1.2万元的基础上，依靠自身能力建房非常艰难。因此，两年内完成危窑危房改造的任务难度很大，必须采取更加有力的措施，奋力推进，攻坚克难。
（三）管理有待进一步加强
部分危窑危房仍在使用之中。从我们了解到的情况看，有的改造户虽以自己的名义盖了新房，但新房由子女居住，自己仍住在危房中；有的父母已搬走，危房留给子女居住；有的危房还被作为他用。这既不能从根本上消除安全隐患，也不利于危窑危房改造工作的整体推进。
宅基地的使用权和房屋的所有权有待进一步明确。危窑危房改造异地新建住房使土地的使用权和承包经营权的权属发生了较大变化，新建房屋使用的宅基地权属都没有通过土地部门依法确权，原有宅基地的归属和使用没有进一步明确要求，一方面不利于从根本上维护农民的土地承包权、使用权和物权，另一方面也造成了宅基地使用上的不公平，客观上造成一户拥有两处宅基地，不利于严格控制房屋流转。
政策执行不够规范。一是救助户和扶持户在危窑危房改造中享受同样的补助。各地在危窑危房改造的过程中，为了调动群众的积极性进行集中建房，积极整合各项资金，提高补助标准，个别地方出现了特困户和扶持户享受政府补助资金“一碗水端平”的现象。二是个别地方以征地的名义向群众收取征地费，使政府补助资金在执行过程中“缩水”，如泾源县新民乡张台村按每亩5000元的标准，向集中建房户收取3500元的征地费。
建房质量有待加强。个别地方忽视建房质量，没有严格执行自治区制定的建房标准，存在砂浆水泥比例低，“假圈梁”的现象。有些地方房屋的设计、建设不够科学合理，造成了明显的质量问题，留下了安全隐患。
四、宁夏危窑危房改造的对策与建议
（一）严格界定改造对象，准确划分改造范围
一是农村低保以农民人均纯收入为主要标准，对农村低保户进行进一步的核查、清理和整顿规范，对收入明显较高的要应退尽退，对符合条件的要及时纳入，切实做到情况明、底数清、对象准。
二是对危窑危房进行量化界定。除窑洞和地质灾害区的房屋必须全部改造以外，对一面砖墙三面土坯墙及砖包土的住房改造应该以建设年代为确定的主要标准。
（二）统筹规划，完善生产生活功能
各地要根据农村城市化和农民的建房规律，以乡镇规划为基础，把特困群众危窑危房改造与农村城市化相结合，与新农村建设相结合，与移民搬迁相结合，以新农村、大村庄建设为基点，尽可能与塞上农民新居相统一，做好农村特困群众危窑危房改造的总体规划。一方面要加大公共基础设施的建设力度，有利于扩大村庄规模，增加集中建房的力度，发挥公共配套设施使用效率的最大化，形成“布局合理、设施配套、环境优美、住房舒适”的新村。另一方面要从建设现代化农村新区的角度，为困难群众今后的生产发展提供好的项目，创造便利条件，预留发展空间，做到危房改造与发展经济相结合，使改造一户，脱贫一户。
（三）加大资金筹措力度，集中整合各项资源
自治区有关部门和各市、县（区）要及时、足额下拨资金，对基层的资金落实情况开展专项检查，确保资金及时兑现到农户手中。对2009～2010年确定的危窑危房改造任务所需资金，要做好测算，加大统筹力度，确保完成任务所需资金的保障。要集中整合资源，以危窑危房改造为抓手，生产生活和基础设施建设相结合，以项目进村入户为手段，捆绑使用好各类资金，提高资金综合使用效率，实现效率的最大化。
（四）因地制宜，分类实施
在集中点的建设上，要因地制宜，尽可能集中建房。塞上农民新居建设和危窑危房改造应符合《县（市）域村庄布局规划》，按照村庄建设规划，一次规划，分步实施，集中建设中心村；要进一步完善集中点的基础配套设施建设，降低建房户入住的费用，提高入住率。对救助户补助要区别对待，对纯收入在300元以下，家中无劳力的救助户，可适度提高补助标准，或由政府统一建设，参照城市廉租房的办法，让特困群众入住。对进入集中点的救助户，在补助标准不变的前提下，住房面积标准因户而异，不应做统一要求。
（五）加强后续管理
要根据中央农村工作“1号文件”精神，结合危窑危房改造，建立健全危窑危房改造房屋管理制度，有关部门要对新建的宅基地的使用权和房屋的所有权给予确权，维护农民的土地承包权、使用权和物权；加强对已建住房实行有效监管，对房屋建设进行全面登记调查，对符合条件的户办理入户手续、宅基地使用证和土地经营权证，对不符合改造条件已入住的户，要退回补助资金。已建了新房的要尽快入住，对原有的危窑危房进行拆除，确保改造户全部搬出危房，住进新居，彻底消除安全隐患。
（六）继续支持农垦系统危窑危房改造
农垦系统既享受不了城镇廉租房、经济适用房的政策，与农村也有较大区别。经过几年来的安居富民工程、塞上农民新居、危窑危房改造工程的建设，自治区农垦系统已经解决了12666户职工群众的住房，但危窑危房改造任务还十分繁重。2009年危窑危房改造没有将农垦系统纳入，建议按照统筹城乡，进一步加快农垦发展的要求，将农垦系统纳入危窑危房改造的范围，进一步改善垦区职工的生产生活条件。
主持人：马建民 杨万仁 周鸣和
调研组成员：刘忠林 徐光荣 马文兴 马其 曹虎
朴凤兰 沈兵 荆科 慕力焯
执笔人：马文兴 慕力焯
2009年4月
