建设工程环境保护与节能法律制度
一、环境保护概述
1.环境保护法含义
环境保护法有广义和狭义之分。狭义的环境保护法指1989年12月26日实施的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），广义的环境保护法指的是与环境保护相关的法律体系，包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染防治法》等。
2.环境保护法律关系
环境保护法律关系的概念：环境保护法律关系是指环境保护法的主体之间，在利用、保护、改善环境的活动中形成的并由环境保护法律规范所调整与确认的权利义务为内容的社会关系。国家把人们在保护环境活动中形成的社会关系确认为环境保护法律关系，说明国家要对这个领域的活动，进行法律调整，以此加强国家对环境的管理，人们在这个领域的有关的活动要受到法律的制约和产生法律后果。环境保护法律关系体现于下列要素中。
（1）主体。环境保护法律关系的主体是指依法享有良好环境的权利和承担保护环境的义务的环境保护法律关系的参加者，即国家、国家机关、企事业单位，其他社会组织和公民个人，而且是没有权利能力的限制，这就更加体现出该法律关系主体的广泛性。
（2）客体。环境保护法律关系的客体是指该法律关系主体的权利与义务所指向的对象。该法律关系的客体有物和行为。
1）物。环境保护法律关系中的物是指表现为自然物的各种环境要素。该物必是人类可以控制和影响的，具有环境功能的自然物。
2）行为。在环境保护法律关系中，主体的权利和义务，则表现为从事一定的行为或不得从事一定的行为。
二、环境影响评价制度
环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2002年12月28日全国人民代表大会常务委员会发布了《环境影响评价法》，以法律的形式确立了规划和建设项目的环境影响评价制度。关于建设项目的环境影响评价制度，该法主要规定了如下内容：
1.对环境影响评价实行分类管理
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：
（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。
（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。
（3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
2.环境影响报告书的基本内容
建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：
（1）建设项目概况。
（2）建设项目周围环境现状。
（3）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估。
（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证。
（5）建设项目对环境影响的经济损益分析。
（6）对建设项目实施环境监测的建议。
（7）环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目，还必须编制经由相关行政主管部门审查同意的水土保持方案。
3.建设项目环境影响评价机构
接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法，由国务院环境保护行政主管部门制定。
国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单，应当予以公布。
为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
4.建设项目环境影响评价审批管理
建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
审批部门应当自收到环境影响报告书之日起60日内，收到环境影响报告表之日起30日内，收到环境影响登记表之日起15日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。
建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过5年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起10日内，将审核意见书面通知建设单位。
建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
5.环境影响的后评价和跟踪管理
在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，或者属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依法追究其法律责任。
三、环境监督管理制度
（一）环保设施的“三同时”制度
“三同时”制度，是指建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。该制度适用于以下几个方面的开发建设项目：新建、扩建、改建项目；技术改造项目；一切可能对环境造成污染和破坏的其他工程建设项目。
（1）设计阶段。建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。
（2）试生产阶段。建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。
（3）竣工验收和投产使用阶段。建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内，完成验收。建设项目需要配套建设的环境保护设施验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。
（二）排污申报登记制度
排污申报登记制度，是指由排污者向环境保护行政主管部门申报其污染物的排放和防止情况，并接受监督管理的一系列法律规范。该制度主要包括以下内容：
（1）申报登记的适用对象。排污申报登记适用于在中华人民共和国领域内及中华人民共和国管辖的其他海域内直接或间接向环境排放污染物、工业和建筑施工噪声、产生工业固体废物的单位。这里的污染物包括废水、废气和其他有害环境的物质。但是，排放生活废水、废气和生活垃圾以及生活噪声的，不需要申报登记。排放放射性废物的，有特殊的申报登记要求。
（2）申报登记的内容。申报登记的内容，因排放污染物的不同而异。但通常要包括排污单位的基本情况，使用的主要原料，排放污染物的种类、数量、浓度，排放地点、去向、方式，噪声源的种类、数量和噪声强度，污染防止的设施等。
（三）环境保护许可证制度
环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。在环境保护方面，经常涉及的是排污许可证制度，而目前我国只在水污染防治方面实行了水污染物的排污许可证制度。该制度主要包括：排污申报登记、分配排污量、发放许可证、发证后的监督管理。
（四）排污收费制度
排污收费制度，是指国家环境管理机关依照法律规定对排污者征收一定费用的一整套管理措施。
我国的排污收费制度主要包括以下内容：
（1）排污收费的对象。按照征收排污费暂行办法的规定，征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业、事业单位。
（2）排污收费的范围。排污收费的范围，是指对排放的那些污染物征收排污费。按照有关规定，征收排污费的污染物包括污水、废气、固体废物、噪声、放射性物质等五大类。
但是，对于蒸汽机车和其他流动污染源排放的废气，在符合环境保护标准的贮存或处置的设施、处置的工业固体废物，进入城市水集中处理设施的污水，不征收排污费。
（五）环境标准制度
环境标准制度，是国家根据人体健康、生态平衡和社会经济发展对环境结构、状态的要求，在综合考虑本国自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上，对环境要素间的配比、布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的规范。我国的环境标准制度主要包括以下内容：
（1）环境标准的分类。我国的环境标准分为五大类：环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准和环境样品标准。（2）环境标准的分级。我国的环境标准分为两级，即国家环境标准和地方环境标准。
（3）环境标准制度制定权利的划分。按照法律规定，国务院环境保护行政主管部门可以制定所有种类的环境标准。省、自治区、直辖市人民政府无权制定环境基础标准、环境方法标准和环境样品标准。
（六）限期治理制度
限期治理制度，是指对现已存在的危害环境的污染源，由法定机关作出决定，令其在一定期限内治理并达到规定要求的一整套措施。
该制度主要包括以下3个方面内容：
1.限期治理的对象
目前法律规定的限期治理对象主要有两类：
（1）位于特别保护区域内的超标排污的污染源。在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，按规定不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准；已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，要限期治理。
（2）造成严重污染的污染源。实践中通常是根据污染物的排放是否对人体健康有严重影响和危害、是否严重扰民、经济效益是否远小于环境危害所造成的损失、是否属于有条件治理而不治理等情况，来考虑是否属于严重污染。
2.限期治理的决定权
按照法律规定，市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定；中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。
3.限期治理的目标和期限
限期治理的目标，就是限期治理要达到的结果。一般情况下是浓度目标，即通过限期治理使污染源排放的污染物达到一定的排放标准。
限期治理的期限由决定限期治理的机关根据污染源的具体情况、治理的难度、治理能力等因素来合理确定。其最长期限不得超过3年。
（七）环境规划制度
《环境保护法》第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”
1.环境规划的作用
在环境管理实践中，人们越来越清楚地认识到环境规划在社会经济发展中和环境保护中所具有的重要作用，其作用概括起来如下：
（1）环境规划是实施环境保护战略的重要手段。环境保护战略只是提出了方向性、指导性的原则、方针、政策、目标、任务等方面的内容，而要把环境保护战略落到实处，则需要通过环境规划来实现，通过环境规划来具体贯彻环境保护的战略方针和政策，完成环境保护的任务。
（2）环境规划是协调经济社会发展与环境保护的重要举措。联合国环境规划会议在总结世界各国经验教训的基础上，提出持续发展战略。该战略思想的基本点是：环境问题必须与经济社会问题一起考虑，并在经济社会发展中求得解决，求得经济社会与环境保护协调发展。
（3）环境规划是实施有效管理的基本依据。环境规划是对于一个区域在一定时期内环境保护的总体设计和实施方案，它给各级环境保护部门提出了明确的方向和工作任务，因而它在环境管理活动中占有较为重要的地位和作用。
（4）环境规划是改善环境质量、防止生态破坏的重要措施。环境规划是要在一个区域范围内进行全面规划、合理布局以及采取有效措施，预防产生新的生态破坏，同时又有计划、有步骤、有重点地解决一些历史遗留的环境问题，改善区域环境质量和恢复自然生态的良性循环，体现了“预防为主”方针的落实。
2.环境规划的分类和内容
（1）按规划的时间期限分为：短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20、30、50年为限。
（2）按规划的法定效力分为：强制性规划和指导性规划。
（3）按规划的性质可以分为：污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类，每一类还可以按范围、行业或专业再细化成子项规划。其中，污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的，主要是对工农业生产、交通运输、城市生活等人类活动对环境造成的污染而规定的防治目标和措施。
3.环境规划的编制程序
（1）调查因污染造成的环境质量下降带来的直接、间接的经济损失，分析治理污染的费用和所得经济效益的关系，进行对象调查。
（2）历史比较及有关环境问题的分类排队。
（3）在预测主要污染物增长的基础上，分别预测环境质量的变化情况。气环境、水环境、土壤环境等环境质量的时、空变化，进行目标导向预测。
（4）根据实现环境规划目标和完成规划任务的要求，对选出的环境规划草案进行修正、补充和调整，形成最后的环境规划方案。
（5）环境规划方案的选择是对各种方案权衡利弊，选择环境、经济和社会综合效益高的方案。进行系统分析，择优决策。
四、违反《环境保护法》的法律责任
（1）违反环境保护法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款：①拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的；②拒绝或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的；③不按国家规定缴纳超标准排污费的；④引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的；⑤将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的。
（2）建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令其停止生产或者使用，可以并处罚款。
（3）未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定排放标准的，由环境保护行政主管部门责令其重新安装使用，并处罚款。
（4）对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。
（5）对经限期治理逾期仍未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。
前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。
（6）当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
（7）造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。
（8）因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。
（9）违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡等严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。
（10）违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。
（11）环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
