国际海上反恐公约实施的现状分析——以《1974年国际海上人命安全公约海上保安修正案》及《国际船舶和港口设施保安规则》为视角
王爱学
一、引言
“9·11”事件震惊了世界，在美国的强力运作下，反恐已成为国际合作的重要议题，并已在相关领域形成了多边或双边的对话与合作机制。针对恐怖主义的蔓延，国际社会采取了一系列积极行动。2001年11月，作为联合国负责处理国际海运的专门机构，国际海事组织在伦敦第22届国际海事组织大会通过了第A924(22)号决议，要求各委员会研究反恐问题，制定海上保安措施；2002年12月，国际海事组织外交大会也通过了《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）海上保安修正案以及《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则），并于2004年7月1日起开始实施，以加强海运安全，预防并控制针对海运活动的恐怖事件发生。
2002年12月，联合国大会在有关决议中赞赏国际海事组织关于海上保安的行动，并要求相关国家给予积极支持；而在2003年1月，联合国安理会外交部长会议也重申反恐立场，承诺各国家、地区性组织、国际组织将不遗余力，全面协作反恐；2003年3月，反恐委员会特别会议再次强调在全球范围内进行反恐协作的重要性，并要求在不违反法律和侵害人权的前提下，在信息共享、经验交流以及避免重复劳动方面开展积极的国际合作。
有鉴于此，笔者欲以《1974年国际海上人命安全公约》海上保安修正案及《国际船舶和港口设施保安规则》为视角，对国际海上反恐公约的实施现状做一分析、论述。
二、《1974年国际海上人命安全公约》海上保安修正案
（“SOLAS公约”）与《国际船舶和港口设施保安规则》
（ISPS规则）概述（一）《1974年国际海上人命安全公约》海上保安修正案（“SOLAS公约”）概述
《1974年国际海上人命安全公约》最早产生于1914年，目的是保护国际海上运输有关的人员与船舶的安全。到1974年，国际海事组织再次通过了一个新版本，就是一直沿用至今的《1974年国际海上人命安全公约》。2001至2002年，在美国的倡导下，国际海事组织为《1974年国际海上人命安全公约》增加了海上保安的内容，即《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）的第XI-2章和《国际船舶和港口设施保安规则》。2002年12月，国际海事组织（简称IMO）海上保安外交大会通过的SOLAS公约修正案主要包括三个方面的内容：第一，在第V章“航行安全”中规定了提前安装船舶自动识别系统的要求；第二，在原第XI章（现第XI-1章）“加强海上安全的特别措施”中规定了永久性船舶识别号和《船舶连续概要记录》的要求；第三，新增第XI-2章加强海上保安的特别措施，并以“ISPS规则”作为其具体要求。
（二）《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则）概述
ISPS规则是一份独立的规则文件，随SOLAS公约新第Ⅺ-2章节的生效于2004年7月1日生效。该ISPS规则分为强制性（Mandatory）（A部分）和指导性（Recommendatory）（B部分）两个部分。其中，A部分包括对缔约国政府、港口组织和航运公司在保安方面的强制性要求，必须遵守。
ISPS规则的适用范围主要包括以下内容：1.从事国际航行的船舶：（1）客船（包括高速客船）；（2）500总吨及以上的货船（包括高速货船）；（3）移动式海上钻井平台。2.为此类国际航行船舶提供服务的港口设施。
ISPS规则旨在为风险评估提供一个标准化框架，用于评价恐怖主义行为造成的风险，并使政府、船舶运营者和港口设施经营人根据威胁程度，能够随着保安等级的变化而做出合理的应对。ISPS规则对缔约国政府、船舶及港口设施经营人提出了具体要求：第一，对缔约国的要求。规则为缔约国政府规定的具体责任主要有：首先，对于悬挂缔约国船期的船舶：批准为船舶制定的《保安计划》及其后续修订，并向船舶签发《国际船舶保安证书》；为船舶规定保安等级并规定何时应要求签署《保安声明》；向国际海事组织通报公约和规则要求的保安信息等。其次，为位于缔约国境内的港口设施规定保安等级。规则共定义了3个国际通用的保安等级：保安等级1为普通状态，船舶和港口设施通常要在此等级上运营；保安等级2为加强状态，此等级适用于保安事件风险加大的情况；保安等级3为一段时间内的特殊状态，适用于有发生保安事件的可能性或出现迫在眉睫的保安威胁的情况下。最后，该规则针对船舶和港口制定了详细的保安规定，为各国开展海上保安工作提供了可操作的国际法律框架，最大限度地实现了各国在采取海上保安措施方面的国际统一性，能在一定程度上有效保障国际航运业的安全。第二，对于船舶的要求。要求将包括船舶保安计划(SSP)、船舶保安员(SSO)、公司保安员(CSO)、确定的船上设备设施符合公约的要求等等。第三，对于港口设施的要求。每个缔约国要求在其领土内为从事国际航行的船舶提供服务的每个港口设施开展港口设施保安评估，制订港口设施保安计划（PFSP），设置港口设施保安员（PFSO），取得《港口设施保安符合证书》等。
三、世界各国实施ISPS规则的现状
“9·11”事件之后，美国专门成立了国土安全部，修改、出台了一系列法律和规则。美国于2001年年底通过了《港口及海事安全法》，要求美国所有港口对港口的薄弱环节进行评估。2002年11月25日，还通过了《2002海事运输安全法》（Maritime Transportation Security Act of 2002，简称MTSA）。该法由五个部分组成，分别是海事运输安全、海事政策的改进、海事警卫人员和海事安全、综合性海事改进、海岸警卫的拨款授权。其主要内容还是针对港口设施的薄弱环节的问题进行评估，再制订保安计划，实施相应的保安措施。并且还提出了“CSI (Container Security Initiative，集装箱安全倡议)”及其与之配套的计划，如“美国海关贸易伙伴反恐方案（C-TPAP）”、“24小时舱单预报规则（AMR）”、“商业营运安全计划（OSC）”、“防扩散安全倡议（PSI）”、“特大型港口计划”（Megaport Initiative)等 。
CSI是美国全球反恐战略部署的重要组成部分，目的在于防止恐怖分子利用海运集装箱藏匿大规模杀伤武器袭击美国。2002年1月17日，美国海关署长伯纳（BONNER）在美国战略和国际研究中心发表演讲时首次提出这一倡议。CSI由四个核心内容组成：1.以对预先获得信息的风险目标分析为基础制定高风险集装箱的识别标准；2.在集装箱运往美国之前进行预先甄别；3.运用科技手段预先检查高风险的集装箱；4.设计并使用安全的智能化集装箱。外国海关加入这一计划后，应当允许美国海关派员到本国港口，美派驻人员负责对该港口输美集装箱在发运之前进行预先甄别并确定高风险目标，要求出口国海关进行查验。为全面实施CSI，美国海关先从包括中国上海、深圳在内的对美输出海运集装箱前20大外国港口入手进行试点。2002年5月，美方正式向中方提出希望中国加入CSI合作。之后，美曾多次寻求中方支持，希中方尽快加入。2002年10月25日，江泽民主席访美时与美总统布什达成共识：中国原则加入美国提出的“集装箱安全倡议”（CSI），与美国一起为保障全球海运贸易体系不受恐怖主义侵袭而共同努力。
为了使海上反恐有一个时间上的提前量，美国政府又推出了与CSI配套的计划“24小时舱单预报规则（AMR）”措施，由美国海关署于2002年8月7日宣布。2002年10月30日，美国海关更新了反恐条例，该条例要求对于前往或途经美国港口的货物，海运承运人必须在国外港口预计装船前24小时，以电子方式通过美国设置的“自动舱单系统” (Automated Manifest System，简称AMS)向美国海关提交准确完整的货物申报单，舱单内容必须准确，否则承运人将面临美国海关的严厉处罚，所涉货物也将不允许在美国港口卸下。该规则适用于目的港为美国或经美国港口中转的货物以及船舶在美国港口作业时船上装载的所有货物。
