中国农地所有权各种问题的症结在于法律上的所有权与事实上的所有权相脱离。自科斯提出交易成本理论以来，经济学家们普遍认识到界定产权要花费资源。巴泽尔特别强调，从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定它所花费的资源通常要少。由于在事实上界定产权非常不容易，即使在法律上把全部资源都清楚地界定为私人所有，在实际经济生活中由于私人产权的实际执行成本过高，而仍无法保持其权利的排他性。[23]健全的所有权应该是法律上的所有权与事实上的所有权相统一。理论界普遍认为农地承包经营关系不稳定的根本原因在于农民集体土地所有权权能不健全。“集体土地所有权不是真正意义上的所有权，或者仅是一个低等级的所有权，是对国家所有权有‘向心力’的‘准所有权’或‘大使用权’，其地位远不及国内的国家所有权和国外的私人土地所有权。”[24]有学者将其归因于农地集体“所有权主体缺位”，即农村集体土地“名义上人人所有，实际上人人没有”，缺乏行使所有权职能的明确主体。也有学者认为，对于集体所有的土地，国家一直掌握着最终支配权……国家意志的改变会直接影响到农民所享有的土地上的权利，因此这种制度的安排致使土地利用的低效率。[25]另有学者指出：“集体土地所有权的不完全性，违反了所有权平等的要求。因为所有权和国家土地所有权都具有完全性，而集体土地所有权具有不完全性，此处的‘所有权’内涵显然不同，却以‘所有权’称之，易给人造成误解。土地所有权的不平等，不适应市场经济的要求”，“这种不完全性在将来民事立法中应予以修正，以使集体土地所有权成为完全的所有权”。[26]还有学者提出了开放集体土地一级市场，促进土地流转的建议，真正体现土地所有权人的财产权，使集体土地所有权与农民的土地使用权得到有效的法律保障，而不致遭受国家公权力任意侵害。[27]
无论何种观点，有一点是一样的，要赋予农民农村土地更加明确、合理的权能，使集体土地所有权拥有与之相称的合理的、公平的、更加完全的权能。“小产权房”制度转轨变迁正是以这种呼唤制度的平等性为背景和要求下进行的，必将在“集体与国家”关系上摆脱原有的路径依赖。
10.4.5“小产权房”制度转轨变迁以农民自发推动为表现，在“内力与外力”关系上摆脱了原有的路径依赖
制度变迁可分为诱致性变迁与强制性变迁，前者指行为主体在响应由制度不均衡引起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁，后者指的是由政府法令引起的变迁。前者表现为内力驱动，后者表现为外力驱动。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。
建国后我国农村土地制度变迁是强制性变迁与诱致性变迁相结合的结果。按照这种制度变迁的分类，可以认为1978年以前的土地改革、合作化与人民公社皆以强制性变迁为主，而1978年以后的家庭联产承包责任制则以诱致性变迁为主。但是这两种制度变迁方式并不是绝然对立的，而是相互联系的。一是土地改革。演变是作为工农利益（主要是农民利益）代言人的中国共产党通过强力来推进的，从制度供给角度而言，农村土地农民私人所有、农民个体经营的土地制度改变了土地改革前制度非均衡状态，符合了当时的制度环境，明确了产权边界，极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展。这实质是外力为主、外力与内力相一致。二是互助组和初级社。在当时中国农村的生产力水平还很低的情况下，生产工具主要还是表现为畜力与手工工具，生产劳动也以手工操作为主，生产的社会化与专业化程度不高，适应这种生产力发展水平，能够在农民个体经济的基础之上实行互助合作。初级合作社相对于个体经济与互助组而言，对当时的农业生产潜力进行了进一步的挖掘，从而推动了农村经济的发展。从互助组到初级合作社，应该是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。这实质也是外力为主、外力与内力基本相一致。三是高级社和人民公社。高级社对农民的主要生产资料实行了强制性的公有化，特别是土地实行了“无报偿”地收归高级社所有，农民的土地所有权在毫无利益回报的情况下被强制地剥夺掉了，这种“左”的生产关系模式超越了当时生产力发展水平，根本背离了当时中国农村的客观实际与生产力发展的客观规律，是一种过分公有化的生产资料所有制关系。
“三级所有，队为基础”的人民公社制度创新，理论和实践上必然导致产权是残缺的，必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低问题，超越了当时农村生产力发展水平。同时，对农民生产资料所有制非等价、强制性地取消，从根本上触动了农民的切实利益，农民生产缺乏激励，积极性受到严重挫伤，农业生产受到重挫。强制性制度变迁增加了制度的执行成本，违背了一致同意的原则，人为的、不必要的、强制的制度供给造成了农村土地产权制度的非均衡，造成了国家目标与社会和公众目标的严重不一致，产生了巨大的消极作用。这实质也是外力推动、外力与内力不一致。四是家庭联产承包责任制。“集体所有、家庭经营”两权分离模式的家庭承包责任制的土地产权结构，打破了人民公社全面集中土地所有权和经营权的格局，采用了把土地经营权发包给农民的方法，实行以农民家庭为单位的分户承包经营。土地等农业基本生产资料的产权关系发生了极大的变化：土地所有权和处分权仍归集体所有，农户掌握土地的经营权。而土地收益权则在两者之间分割。这种产权模式符合中国农地产权演进的基本要求，得到了广大农民的积极响应，带来极大的经济效益。这实质是内力为主、内力与外力相一致。
历史警示我们，任何超越农民的意志，通过其他方式改变农地家庭经营权的做法，必然会带来负面的经济与社会效应。可以说建国后我国农村土地制度变迁都是相同或不同方向的内力与外力共同作用的结果。换言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。“小产权房”制度转轨变迁以农民自发的内力推动为表现，在“内力与外力”关系上摆脱了原有的路径依赖。
10.4.6“小产权房”制度转轨变迁以社会和谐为目标，在“农村与城市”关系上摆脱了原有的路径依赖
中国的二元土地制度有其历史原因。初始制度安排路径选择的有效与否具有重要意义，因为初始路径的选择就是在关键点进行的选择，其选择的有效与否十分关键，一旦选择了这样的初始路径，将很难再回到那种存在着多种选择路径的初始状态。而制度安排的有效与否实际上就是对自我强化机制的强调，因为制度安排的无效会使自我强化机制得到进一步的加强，从而使制度的惰性得到进一步加强。可以说，城乡的界限是人为划分的，并不存在什么天然合理性，人为地界定城乡二元的政策，很难说有什么科学合理的标准。在城乡严密分割的年代，这种土地制度得以维持并发挥作用，可是现在经济发展本身自然而然地突破了城乡界限，制度却一直跟不上，户籍制度名存实亡，社会保障二元制度也已经松动的情况下，土地二元制度仍然未有实质性变动。
在土地二元制度下，必然有土地。土地市场的二元结构，主要表现为城市与农村的二元土地市场以及城市国有土地出让的双轨运行，即协议出让与招标拍卖，从而使得土地市场出现混乱，市场行为与非市场行为并存，而非市场行为远胜过市场行为，市场配置土地要素的功能十分薄弱。土地既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料。既具有自然特性也具有经济特性。因此现代社会中政府都对土地配置进行了广泛的干预。我国政府也对土地的作用和配置进行了严格的管理，但与大多数国家政府对土地干预方式不同的是，我国政府对土地使用和配置的管理与干预是建立在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上的。一方面，城镇土地的所有权属于国家，不可能流动、转让，除了部分政府拨划土地之外，城镇土地的使用权则可以通过一定的方式转让和租售，形成城镇土地使用市场；另一方面，农村农用土地所有权则属于农村集体组织，国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权，同时国家也鼓励土地承包权的流转。按照国家土地法的规定，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。由于城乡分割的“二元土地市场”的存在，导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间。
“小产权房”消除城乡土地二元制度“壁垒”，打破了土地二元市场“壁垒”。“小产权房”制度变迁尊重农民的意愿，使农民成为了生产资料的主人，使缩小农民与市民收入差距成为可能；“小产权房”制度变迁催发集约用地，使在国家耕地以外的农村土地资源在有理性的明确主人支配下，根据市场去配置资源；“小产权房”制度变迁内化了城乡互动发展，市民下乡意味着资金、技术、就业机会、城市文明等很多优质要素的下乡，农民实现了就地城市化。“小产权房”制度转轨变迁以社会和谐为目标，在“农村与城市”关系上摆脱了原有的路径依赖。
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