2.着重对干部进行民主与法制教育，提高他们对国家根本政治制度的认识。民主建政的主要阻力来自哪里？来自我们一些干部的旧传统、旧作风和旧的工作方式。毛泽东批评了党的领导机关中许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风；并指出：“经验证明，凡未注意召开各界代表会议仍束缚于党内狭小圈子的，就走了弯路。”刘少奇说：“有些政府工作人员是不大愿意召开人民代表会议的，他们习惯于少数人创办一切，而不习惯于和人民代表商量办事”，这就是问题的所在。董必武在这一时期发表了一些重要讲话、文章，批评了阻碍民主建政的各种错误思想，指出不少干部尚未明确认识人民代表会议是我们国家的基本制度，还不善于充分运用人民代表会议的组织形式来充分集中各阶层人民的意志，并依靠全体人民的团结力量以保障各项任务的顺利完成。他要求各地党政领导对政权工作的领导必须进一步地加强起来；同时必须注意克服党、政不分的现象。
3.颁布有关人民代表会议的一系列法律法规。1949年12月，中央人民政府委员会通过和颁布了省、市、县三个各界人民代表会议组织通则。1950年底，政务院政务会议通过并公布了区、乡（行政村）人民代表会议组织通则。在这些组织通则中，规定了各界人民代表会议的组成、任期和职权等。1951年4月，政务院发出《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求各级人民政府必须按照各级人民代表会议组织通则的规定，按期召开人民代表会议，各级人民政府的一切重大工作应向人民代表会议提出报告，并在代表会议上进行讨论和审查，一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定。由于各级党委和政府的重视，到1952年底，地方各级人民代表会议已全部召开，其中省一级的人民代表会议和三分之一以上的县、三分之二以上的市，以及绝大部分乡的人民代表会议，已经代行人民代表大会的职权。
4.认真总结召开人民代表会议的经验，实行具体而有效的指导。毛泽东非常重视总结、推广各地召开各界人民代表会议的经验，先后批转了松江县召开各界人民代表会议的经验、华北各城市召开各界人民代表会议的经验、北京市召开人民代表会议的经验等。他指出：“必须反对形式主义，每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题，要展开批评和自我批评。”各地都把充分发扬民主当成开好各界人民代表会议的关键。地方党政领导同志不仅在会上的报告和讲话中注意树立虚心、诚恳、请教的态度，而且采取具体措施，保证代表畅所欲言，大胆提出不同意见和批评意见。在北京市第二届各界人民代表会议第一次会议上，致闭幕词的不是哪位领导，而是一位年逾80岁的普通代表。他说出了大家的心声：“这个会是老百姓说话的地方，是老百姓的代表说话的地方。”“我们老百姓能够在这里说话，说要怎么办就怎么办，我们老百姓能够选出政府来，替我们自己办事，这是我们中国老百姓一百多年来奋斗流血所要争取的目标。这个目标现在达到了！”[4]
到1952年，“全国三十个省、二个省级行署区、一百六十个市、二千一百七十四个县（包括相当于县级的行政单位）和约二十八万余个乡，不仅建立了人民政府，而且都召开了人民代表会议，其中，有不少乡是召开执行乡人民代表会议职权的农民代表会议。在上述各级各界人民代表会议中，有十九个省、八十五个市、四百三十六个县和绝大部分的乡选举了各级人民政府委员会。省、市协商委员会和县常务委员会亦已普遍建立，全部省和部分市的协商委员会代行了中国人民政治协商会议的地方委员会的职权。这就是说：“我们国家的基本制度——人民代表会议，已在全国范围内从上到下地建立了，并已证明它是人民行使政权的最好的基本组织形式。
我国的政权是由工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主统一战线的政权，因此，各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、及其他爱国民主分子都须有适当的代表参加各级人民行使政权的机关——人民代表会议和人民政府委员会。各级人民代表会议组织通则规定：凡反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，赞成共同纲领，年满十八岁之人民，除患精神病及被剥夺政治权利者外，不分民族、阶级、性别、信仰，均得当选为代表。又规定：区域代表和各党派、各团体、机关、部队代表的名额，由人民政府和协商委员会、常务委员会共同商定，而由各地区人民和各党派、团体、机关、部队自行选出。其他方面的代表则由人民政府与协商委员会或常务委员会商定，由人民政府邀请之，务使各阶层与各方面的人民都有代表，都能发表意见，以便团结起来，共同进行工作，并依据共同纲领，保障与发展他们的利益。施行的结果，各级人民代表会议的代表，比组织通则规定的还要广泛，除各党派、工人、农民、青年、妇女、工商界等人民团体、各少数民族与机关、部队外，如文艺界、新闻出版界、独立劳动者、自由职业者、归国侨民、革命烈士家属、革命军人家属、宗教界等，都有适当名额。而且就各方面代表名额对其所代表的人数的比例看来，许多方面是受到照顾的。工人农民的代表名额，则并未达到其所代表的人数的应有的比例，比如，农民占人口的百分之八十以上，而根据八百五十四个县的统计，农民代表则只占百分之五十一点九六；城市中工人的数量数十倍于工商业者，而根据四十一个市的统计，工人代表占百分之二十三点五，工商界代表占百分之十五点一。这里可以充分说明我国政权的统一战线的性质。在人民代表会议上，少数应服从多数，但多数又必须照顾少数；所有议案必须经过代表们反复协商，使其对政策方针的认识由模糊到明确，各种意见经过分析与综合，由分歧到一致。因此，每开一次人民代表会议，就使代表的认识与能力提高一步，彼此间的团结也加强一步。”[5]
人民政协的政治地位
从1949年中国人民政治协商会议成立到1954年全国人民代表大会召开之前的5年时间里，由于通过普选成立国家权力机关人民代表大会的条件还不成熟，人民政协曾经代行人民代表大会的职权，在建国初期的国家政治生活中发挥了特殊的历史作用。
1949年9月21日到30日中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，毛泽东宣布：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[6]这次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”[7]人民政协代行人大职权的规定正式载入国家根本大法。
《共同纲领》同时规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”[8]这表明新中国的政权组织形式，是人民代表大会制，人民政协只是在特殊条件下暂时行使人民代表大会的职权。1949年8月26日周恩来讲到人民政协时指出，“第一届政协代行全国人民代表大会职权，本身并不是人民代表大会”，“代行职权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织”[9]。周恩来还强调：“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”[10]。因此，具体说来，人民政协代行人大的职权是指：人民政协全体会议代行全国人大的职权，地方各界代表会议代行地方人大的职权。
人民政协代行人民代表大会的职权，从根本上说，在于人民政协从成立到新中国第一部宪法的颁布这一时期，“代表了全国人民的意志”“具有代表全国人民的性质”。与地方的各界代表会议相对而言，全国政协“实际上是一个全国各界人民代表会议”[11]，“事实上具有了全国人民代表大会的性质”[12]。
按照规定，人民代表大会由普选产生，以区域代表为主，以工人、农民、知识分子、领导干部、军队代表为主体构成，充分体现无产阶级的性质和地位。人民政协由协商产生，以党派和界别代表为主，由各党派、无党派人士和各界别的有影响的代表人士组成，体现人民民主统一战线的广泛性。而第一届人民政协的全体会议明显具有人民代表大会的某些特点。从政协组成人员来看，参加政协的代表，有党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表5大类，在全部的662名代表中，共产党的代表加上各方面代表中的共产党员约占44%，民主党派代表约占30%，工人、农民代表占24%，无党派民主人士约占2%。从这里的组成可以看出，区域代表和军队代表实际上是体现人民代表大会的组成特点，以工农群众及其代表中国共产党占了多数，同样是反映人民代表大会的比例构成。政协组成的代表性，体现了全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和一切爱国民主力量的大团结，“本质上是全国人民的代表大会”[13]，具有全国人民代表大会的性质。
关于地方人民政协代行地方人大职权问题，周恩来在人民政协一届全体会议召开前向政协代表做的报告里指出：“现在各地召开的各界代表会议，实际上就是地方的政治协商会议，也可以说就是中国人民政治协商会议的地方委员会”。《共同纲领》规定在普选的地方人民代表大会召开以前军事管制结束以后，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。“军管结束后各界人民代表会议全体会议起着人民代表大会的作用，普选以后它起协商作用”[14]。在普选的省市人民代表大会召开以前，各省市召开了各界人民代表会议代行人民代表大会职权。协商委员会当时是各界人民代表会议的常设机构，又是代行人民政协地方委员会职权的统一战线组织。
第一届政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定，人民政协的全体会议的职权如下：（1）制定或修改中国人民政治协商会议组织法；（2）制定或修改中国人民政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领即中国人民政治协商会议共同纲领；（3）在普选的全国人民代表大会召开之前，执行全国人民代表大会的职权：甲、制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法；乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；丙、就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案。（4）在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案；（5）选举中国人民政协全国委员会。[15]
省、市、县各界代表会议代行人大职权以后，就成为地方的权力机关，依据省、市、县各界人民代表会议组织通则，享有相应的职权。1949年12月颁布的《省各界人民代表会议组织通则》规定：“凡能召开省各界人民代表会议的地方，即应代行省人民代表大会的如下的职权：（1）听取与审查省人民政府的工作报告。（2）决定省的施政方针和政策。（3）审查与通过省人民政府的预决算。（4）建议与决议有关省政兴革事宜。（5）选举省人民政府主席、副主席、委员，组成省人民政府委员会。”[16]
同时颁布的《市各界人民代表会议组织通则》第六条规定市各界人民代表会议的职权：“市各界人民代表会议经直属上级人民政府批准，可代行人民代表大会的如下的职权：（1）听取与审查市人民政府的工作报告，决定市的施政方针和政策。（2）审查与通过市人民政府的预决算。（3）建议与决议有关市政兴革事宜。（4）向人民传达并解释市各界人民代表会议的决议案，并协助市人民政府动员人民推行之。（5）选举市人民政府市长、副市长、委员，组成市人民政府委员会。市各界人民代表会议休会期间，设市各界人民代表会议协商委员会。”[17]
《县各界人民代表会议组织通则》规定：“县各界人民代表会议经省人民政府批准，可代行县人民代表大会的如下的职权：（1）听取与审查县人民政府的工作报告。（2）审查与通过县人民政府的预决算。（3）建议与决议有关县政的兴革事宜。（4）向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，并协助县人民政府动员人民推行之。（5）选举县人民政府县长、副县长、委员，组成县人民政府委员会。”[18]
