1.基本农田可以用来栽花种树吗？
【宣讲要点】
基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的一部分，而且是高产优质的那一部分耕地，是国家从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最大需求量，是国家粮食安全的基础。
根据《土地管理法》第34条的规定，应划入基本农田保护区的耕地主要包括以下几种：
（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（3）蔬菜生产基地；
（4）农业科研、教学试验田；
（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。如果国家能源、交通、水利等重点设施建设必须要占用基本农田的，应该按照严格的审批程序报有关部门批准。在基本农田上栽花种树必然会违背基本农田设立的初衷，所以法律明确禁止占用基本农田发展林果业，违法者应当承担相应的法律责任。
【典型案例】
2001年11月，周某某将自己的一块面积为2.5亩的基本农田转承包给风采公司做花卉苗木生产基地，并与风采公司签订《农田承包经营协议书》，约定承包期为10年。风采公司如不再续包，必须搞好垦复，保护好土地以便下年耕种。
2011年6月，承包地所在的村委会向风采公司发出《告知书》，通知风采公司做好搬迁准备，以便协议到期将农田归还。
合同届期后，风采公司未向周某某返还土地，周某某遂诉至原审法院，请求判令：1、风采公司于开庭之日起三个月内腾退土地并将土地恢复可耕种状态；2、风采公司以350元/亩/月的价格支付从2011年11月16日起至实际腾退之日止的土地使用费。
法院认为，根据《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。违反法律强制性规定的行为均属无效行为。周某某将自己承包的基本农田转包给风采公司用于种植林木，显然违反了国家法律关于基本农田使用保护的强制性规定，故原审法院确认周某某与风采公司签订的《农田承包经营协议书》无效。承包协议无效，双方都有过错，因此，周某某与风采公司和绿滔公司应终止履行上述协议。风采实业有限公司应在3个月内腾清并平整承包的土地，向周某某支付自2011年11月16日起计算至风采公司实际腾清土地之日止的土地占用费。
【专家评析】
《合同法》规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同是无效的合同。这里的“强制性规定”是指的效力型强制性规定，而非管理型强制性规定。《土地管理法》第36条第3款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”由于基本农田的利用关系到国家基本农田的保护政策，违反此项规定将损害基本农田的粮食供给力，进而损害国家和社会的利益，因此这是一条效力型强制性规定，内容违反了这条规定的合同就应该是无效的合同。
本案中，周某某将其承包的基本农田转包于风采公司作为花卉苗木的生产基地，破坏了土地的粮食供给力，不符合基本农田的用途，显然违反了国家法律关于基本农田使用保护的强制性规定，所以法院认定双方签订的《农田承包经营协议书》是无效的。
根据法律规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。周某某与风采公司在知道承包的土地是基本农田的情况下，还签订合同，将土地用来种花栽木，违背了基本农田的用途，所以双方都应该对合同的无效承担责。法院的判决双方终止合同的履行，在综合考量周某某的合法权益、土地利用现状及对林木和生态环境的保护予的前提下，判令风采公司限期腾出、平整土地，向周某某支付相应的土地占用费是合理合法的。
【法条指引】
《土地管理法》
第34条国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
第36条第3款禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
《基本农田保护条例》
第17条禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
2.闲置土地在什么条件下可以被无偿收回？
【宣讲要点】
闲置土地，是指建设用地的土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，可认定为闲置土地：
①国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；
②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地；
③法律、行政法规规定的其他情形。
对于闲置土地，《土地管理法》和《城市房地产管理法》主要区分两种情形进行规制：
第一，在城市规划区范围外，非农业建设占用耕地出现耕地闲置问题时，可以作如下处理：
（1）已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；
（2）1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；
（3）连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；
（4）土地使用权由县级以上人民政府无偿收回后，如果该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
第二，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，对于这种情况，法律规定了免责事由，即因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。因此，当一块土地连续两年未使用或者超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，就可以被无偿收回。
【典型案例】
原告巽城房地产公司与被告市国土局于1994年6月13日签订《国有土地使用权出让合同书》，通过出让方式取得本案争议土地的土地使用权。2005年11月，国土局向原告作出《闲置土地认定通知书》，查明该公司取得涉案土地使用权后，未经原批准用地的政府同意，超过约定的动工开发期限，造成土地闲置，依法认定上述土地自1995年6月13日起为闲置土地。
2010年10月，市国土局向原告发出《拟收回土地权利告知书》，告知政府拟依法收回涉案土地使用权，并告知原告有权要求听证。2010年12月，市国土局作出《收回国有土地使用权决定书》，认为持有《国有土地使用证》的争议土地闲置时间累计超过2年，符合闲置土地收回的法定条件；根据《土地管理法》第37条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条，经市人民政府批准，决定收回国有土地使用权，并注销上述土地的建设用地批准文件。
巽城公司不服，于2012年3月向法院起诉。法院认为，市国土房管局认定涉案土地为闲置土地，且闲置时间累计超过两年，事实清楚，主要证据充分，作出收回决定前，已经过“报原批准用地机关批准”这一法定程序，决定收回涉案土地使用权适用法律正确，因此驳回诉讼请求，维持市国土局的决定。
【专家评析】
本案中，虽然巽城房地产公司以出让方式获得了土地使用权，但是这并不意味着该公司可以随意利用或者闲置该块土地。因为我国的土地资源非常紧张，所以国家从社会公共利益的角度出发，规定了闲置土地的回收制度，以使得土地得到有效的利用。
巽城房公司未按照与国土局的约定，在合同规定的动工开发日期满1年内动工开发施工，造成了土地闲置。自1995年6月13日起，该幅土地就为闲置土地。至2010年，该土地已闲置超过了两年，符合了《土地管理法》、《房地产管理法》、《闲置土地管理办法》规定的无偿土地使用权的条件，因此国土局按照法律规定，作出《收回国有土地使用权决定书》，经市人民政府批准，决定收回该公司已取得得国有土地使用权，并注销上述土地的建设用地批准文件的行为是合法的。
【法条指引】
《土地管理法》
第37条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。《房地产管理法》第26条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地管理办法》
第2条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
3.什么情况下闲置土地不能被无偿收回？
【宣讲要点】
根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关规定，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地，或者已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地可以被认定为闲置土地。按照相关法律的规定，闲置土地是可以被土地行政管理部门依法无偿回收的，但是，《城市房地产管理法》第26条又特别规定，在不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况下，被认定为是闲置土地的，不能被无偿收回。
【典型案例】
1993年，某机场发展公司为建设机场配套工程，征地300余亩，至2006年，还余182亩土地。2003年，因机场扩建，该宗土地不能按原规划继续开发利用。机场发展公司要求比照每亩25万元的价格进行土地置换，但是国土资源管理局只同意按每亩5800元予以补偿，双方没有达成一致意见。
经区政府同意收回机场发展公司的土地使用权后，国土资源管理局送达了《关于办理注销土地使用权的通知》，告知机场发展公司位于天河镇的182亩土地经区人民政府批准，依据《闲置土地处置办法》无偿收回该宗土地使用权，随后办理了土地使用权注销手续。
