即法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合这些条件。
二是公民、法人或者其他组织应当在法定的期限内提起行政诉讼。
即公民、法人或者其他组织应当自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。超过15日的期限，人民法院就不受理。
【典型案例】
2010年10月6日，某区国家税务局向该区某商贸有限公司发出纳税通知书，要求该商贸有限公司缴纳增值税5万元。商贸有限公司认为区国家税务局要求其缴纳的增值税数额过高，对区国家税务局的具体行政行为不服，于10月20日向所在市国家税务局申请行政复议，请求撤销区国家税局的具体行政行为。市国家税务局收到商贸有限公司的行政复议申请后，一直未予答复。12月26日，商贸有限公司向区人民法院提起行政诉讼。区人民法院对商贸有限公司的起诉予以立案。
【专家评析】
在本案中，作为纳税人的商贸有限公司对区国家税务局的具体行政行为不服，不能选择直接向人民法院提起行政诉讼。《税收征收管理法》第88条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。因此，商贸有限公司首先向市国家税务局申请行政复议，而不是直接向人民法院提起行政诉讼是正确的。《行政复议法》第19条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。根据《行政复议法》的规定，市国家税务局收到商贸有限公司的行政复议申请之日即为受理，它应当在60日内作出行政复议决定。如果情况复杂，不能在60日内作出行政复议决定，经市国家税务局的负责人批准，可以适当延长，但应当告知商贸有限公司和区国家税务局，并且延长的期限最多不超过30日。本案的市国家税务局在收到商贸有限公司行政复议申请的60日内没有作出行政复议决定，也没有经批准并告知商贸有限公司延长行政复议期限的情况，因此，商贸有限公司在超过60日的行政复议期限，又未超过行政复议期满后15日的期限向人民法院提起行政诉讼，是符合法律规定的。
【法条指引】
《行政复议法》
第十九条 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
4.行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请时应该怎么处理？
【宣讲要点】
对公民、法人或者其他组织依法提出的行政复议申请，除不符合法律、法规规定的申请条件的以外，行政复议机关必须受理。但如果行政复议机关对不存在不符合法律、法规规定的申请条件的行政复议申请，无正当理由不予受理时，公民、法人或者其他组织虽然可以通过依法向人民法院提起行政诉讼来保障自己的合法权益，但其通过行政复议而得到一次行政救济的机会并不能因此就丧失。这时，有关国家机关应当采取必要的措施进行处理，以保证公民、法人和其他组织能够通过行政复议来保障自己的合法权益。
那么，我国法律对行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请的处理是如何规定的呢？根据有关规定，行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请时，有三种处理方式：
第一种是上级行政机关督促行政复议机关受理。
即行政复议机关的上级行政机关可以先与行政复议机关通过电话或者当面沟通，说服行政复议机关主动受理当事人的行政复议申请。
第二种是上级行政机关责令行政复议机关受理。
即行政复议机关经过上级行政机关的督促后仍然不受理该行政复议申请时，上级行政机关应当责令行政复议机关限期受理。行政复议机关对上级行政机关的命令或者决定应当执行，在规定的期限内受理该行政复议申请。
第三种是上级行政机关直接受理。
即行政复议机关的上级行政机关在必要时，也可以直接受理。“必要时”是指上级行政机关认为必要的时候，在实践中大致可以将以下三种情形作为“必要时”考虑：一是行政复议机关经责令受理仍不受理的；二是因为不可抗力因素或者其他特殊原因，行政复议机关无法继续履行行政复议职责的；三是被申请人作出的具体行政行为事先经过行政复议机关默许或者同意，或者被申请人作出的具体行政行为与受理行政复议申请的复议机关有重大牵连，由其受理有一定的困难的。
上级行政机关可以是上一级行政机关，也可以是上二级行政机关，其通过公民、法人或者其他组织向上级行政机关的反映、申诉，或者自己的主动审查，发现作为下级行政机关的行政复议机关无正当理由不受理行政复议申请的情况时，应当依法做出处理，否则，应当依法承担法律责任。
需要指出的是，上级行政机关对行政复议机关不受理行政复议申请，认为并不是无正当理由，而是行政复议申请不符合法定受理条件的，上级行政机关不应当按照上述三种方式处理，而应当告知申请人。
【典型案例】
周某于2007年9月获得初中教师资格证书。2008年，市纪委等相关部门在调查考试违纪中发现，周某2007年3月在向区教育局申请认定初中教师资格时无普通话等级证和教育学、心理学合格证，申报教师资格的条件不够充分。根据市纪委的调查结果，区教育局撤销了周某初中教师资格证书。周某不服，向区人民政府申请行政复议。区人民政府以市人民政府规定全市的行政复议案件由市人民政府行政复议委员会集中受理、审理为由不予受理。周某到市人民政府申请行政复议，市政府行政复议委员会认为该案不在集中受理、审理的范围之内，以市人民政府的名义向区人民政府下达了《责令受理通知书》。区人民政府收到《责令受理通知书》后，受理了周某的行政复议申请。
【专家评析】
在本案中，周某的行政复议申请符合法律、法规规定的申请条件，行政复议机关以市人民政府的规定为由不予受理，是不符合法律的规定的。《行政复议法》第20条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。因此，作为区人民政府的上级行政机关，本案的市人民政府责令区人民政府受理是正确的，区人民政府也应当予以执行。
【法条指引】
《行政复议法》
第二十条 公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。
第三十四条 行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
《行政复议法实施条例》
第三十一条 依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。
第六十四条 行政复议机关或者行政复议机构不履行行政复议法和本条例规定的行政复议职责，经有权监督的行政机关督促仍不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的处分。
5.具体行政行为在行政复议期间是否停止执行？
【宣讲要点】
行政复议申请一经提出，就意味着公民、法人或者其他组织不同意某一具体行政行为，该具体行政行为的合法性、合理性已经受到了怀疑。但这并不等于该具体行政行为不合法、不合理，其是否合法、合理，需要行政复议机关经过复议后作出决定。因此，原则上，行政复议期间具体行政行为不停止执行。但行政复议期间具体行政行为不停止执行不是绝对的，在出现下列情形时，具体行政行为在行政复议期间可以停止执行：
第一种情形是被申请人认为需要停止执行。
被申请人出于某种原因，例如，它已经意识到该具体行政行为违法或不当，可能要被复议机关撤销或改变，继续执行不仅会给申请人造成难以弥补的损失，而且会造成人力、物力的浪费，一旦被撤销，还要承担赔偿责任等，认为需要停止执行的，可以作出停止执行的决定。
第二种情形是行政复议机关认为需要停止执行。
行政复议机关如果认为停止执行并不损害社会公共利益，而不停止执行有可能带来难以弥补的损失或者是基于其他特殊原因，认为需要停止执行的，可以作出停止执行的决定。
第三种是申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行。
申请人从保护自己的权益出发，可以在提出行政复议申请时或者在行政复议期间，向行政复议机关申请停止执行。行政复议机关经审查，认为申请人要求合理的，可以决定停止执行。
第四种是法律规定停止执行。
在国家的法律对行政复议期间具体行政行为停止执行作出了明确规定的，无需行政复议机关决定，即应依照法律的规定停止执行。例如，《治安管理处罚法》第107条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。根据这一规定，经被处罚人申请，公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，并且被处罚人或者其近亲属提出了担保人或者交纳了保证金，公安机关在行政复议决定做出前，就不能对被处罚人进行行政拘留。
【典型案例】
1999年，喻某被任命为某乡卫生院负责人（临时人员）。2002年5月23日，乡卫生院与喻某在所属县卫生局主持下签定《工作移交协议书》，乡卫生院同意喻某在同一场镇设立该卫生院第二门诊，县卫生局作为监交单位在协议上盖章。此后喻某开始经营乡卫生院第二门诊，但未办理医疗机构执业许可证，喻某本人也未取得执业资格。2005年，喻某被县人民法院以非法行医罪判处管制一年。2005年4月20日，乡卫生院申请撤销其第二门诊，5月20日，县卫生局批复撤销乡卫生院第二门诊，但均未送达喻某。2011年8月9日，县卫生局以喻某未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动为由对喻某作出没收违法所得11964元，并处罚款9000元的行政处罚，同时责令其停止执业，改正违法行为。喻某不服，于2011年8月17日向县人民政府申请行政复议，并在申请行政复议时提出，其正在诊治几位危重病人，请求停止执行责令其停止执业的具体行政行为。县人民政府经审查，认为喻某的要求合理，决定停止执行。
