本案中，派出所民警在罗某不在家的情况下撬门入室搜查，又未采取任何安全保护措施即离开。在这种情况下，要求罗某举出直接的、确凿的证据是不现实的，明显超出了罗某的举证能力的范围。如果以此为由驳回罗某的行政赔偿诉讼请求，虽然在表面上是因为证据不足而驳回，待罗某找到确凿证据后可以再行起诉，其权利仍然可以获得救济，但实际上是永久驳回了罗某行政赔偿的诉讼请求，其权利今后很难再获得法律的救济。在行政赔偿诉讼中，虽然通常是由作为原告的相对人承担举证责任，但也并未剥夺被诉行政机关的举证权利。本案中，虽然让公安机关举出反证十分困难，但并非没有可能。最根本的问题在于：只要公安机关依法行政，遵守法定程序，在罗某不在场的情况下办理相应法律手续后再入室搜查，离开时对罗某的房屋采取适当的安全保护措施，罗某的损失是完全可以避免的。公安机关举不出相应的反证完全是由于其违法行政，漠视相对人的合法权益造成的，应当由其承担行政赔偿责任。而罗某主张的赔偿数额，虽然没有直接的确凿证据予以证明，但毕竟有一系列间接证据可以在一定程度相互佐证。由于间接证据相互关联，形成了证据链条，因此，罗某主张的财产损失是可信的，公安机关应当赔偿罗某的财产损失。
【法条指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主人证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
14、因工资问题单位领导发生争吵，是否属于扰乱公共秩序？
【宣讲要点】
扰乱机关工作秩序的行为必须达到“致使机关、……不能正常进行”的程度，才能依照《治安管理处罚法》予以行政处罚。作为单位职工如果因合理的原因找领导解决问题，没有导致单位工作不能正常进行的，不属于违反治安管理的行为。
【典型案例】
程某系某管理处会计办公室职工。程某被举报涉嫌贪污公款，该管理处立即缓调程某二级工资，同年11月程某被公安机关监视居住。后程某被解除监视居住，在家等待结论，未到单位上班。某日，某管理处通知程某到单位上班。次日上午，程某到处长办公室与处长包某谈论工资问题时发生争吵，职工李某、苏某劝解无效。争吵大约持续半个小时。该市某区公安分局做出治安管理处罚裁决，认定程某扰乱机关工作秩序，根据《治安管理处罚法》决定对其治安拘留十五日。程某不服，向市公安局提出申诉。市公安局做出申诉裁决：维持原裁决。程某遂向某区人民法院起诉。
【专家评析】
《治安管理处罚法》第23条规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”可见，所谓扰乱公共秩序行为，是指故意扰乱法律、法规和其它规章制度确定的以及人们在长期的共同生活中形成的公共生活准则，尚不够刑事处罚，依法应受治安管理处罚的行为。构成扰乱机关工作秩序，必须同时具备以下条件：第一，行为主体是达到责任年龄且具有责任能力的公民。第二，行为侵害的客体是公共秩序。第三，行为的主观方面是出于故意。第四，行为的客观方面表现为行为人用各种手段扰乱公共秩序，破坏正常生活准则的行为。
本案中，程某的行为不构成扰乱机关工作秩序：第一、程某主观上没有扰乱某管理处工作秩序的故意。从事情起因看，程某曾因涉嫌经济问题被缓调工资，并被公安机关监视居住。在对其解除监视居住后，有关部门对其问题没有明确做出结论。程某按通知到单位上班后，到处长办公室找领导，要求解决工资问题。从双方关系及争吵内容、地点看，作为单位职工，找其单位领导要求解决工资问题，是正常的。同时，争吵地点仅限于处长办公室。第二、程某的行为没有致使某管理处工作不能正常进行。首先，程某与包某争吵时，开始只有双方二人，中间有苏某、李某等人参与进来，随后又离去。他们争吵时该单位干部职工仍在正常工作。其次，整个事情持续时间较短，仅半小时左右。再次，解决职工的有关问题，是领导者的职责。因此，本案中，该市公安局某分局认定程某主观上有扰乱某管理处工作秩序的故意，客观上致使某管理处工作不能正常进行，从而做出的治安处罚决定是错误的。
【法条指引】
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……
15、派出所做出调解协议，上级公安机关能否重新裁决？
【宣讲要点】
《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”因此，公民如果因此类违反治安管理行为，接受公安机关调解并履行协议后，公安机关在未撤销该调解决定之前，不得再次对该行为做出新的决定。
【典型案例】
丁某与其邻居李某长期不和。某日，双方因住房公用部分的使用权发生争执，并发生互殴。李某头部有软组织裂伤，丁某头部、胸部及右手腕软组织处亦有挫伤。一周后，两人所在的区公安分局民警召集双方当事人、单位代表、居委会干部以及房屋管理员开了一个调解会。调解达成协议，李某的医药费、误工费由丁某赔偿，丁某的医药费自理。双方当事人对调解结果均无异议，但并未在调解记录上签名，也未制作调解协议书。主持调解的民警撰写了治安处理报告。次日，李某向某报社反映情况，表示不服派出所的处理决定。几天后，民警向丁某转交了李某提交的医药费单据和单位出具的误工工资证明，丁某按照单据及证明所列款项支付109元赔偿款，李某接受后无异议。一个月后，李某因心脏病住院，医治无效死亡。医院的死亡诊断书上记载系冠状动脉梗塞，法医鉴定也认为系心脏病致心肺功能衰竭致死，与头部外伤无直接因果关系。李某死后，李妻将109元赔偿金退回派出所，并要求公安机关对丁某做出重新处理。某公安分局以殴打他人为由，根据《治安管理处罚法》有关规定，对丁某违反治安管理的行为给予拘留10天的行政处罚，对派出所以前的调解处理未作撤销。丁某向上级公安机关提出行政复议申请，市公安局对此做出决定：维持原处罚裁决。丁某不服，向人民法院提起行政诉讼。
【专家评析】
所谓治安调解，是指公安机关依法对因民间纠纷引起的违反治安管理行为的调解处理。《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”按照本条‘可以调解处理’的规定，对这类违反治安管理的行为，公安机关根据情况可以调解处理；调解处理的，不予处罚。是否调解处理，应当从实际出发，以能够达到教育双方，消除矛盾，不再继续违反治安管理为目的。对需要赔偿损失的调解，应当制作调解书。本案中，派出所的调解行为是合法主体依法定职权处理民事纠纷的行政管理活动，属于合法行为。这一合法行为未经法定程序予以撤销之前，仍然具有法律效力。调解协议达成后，虽然双方当事人没有签名，也未制作调解协议书，缺少调解成立的形式要件，但双方当事人事实上都自觉履行了调解协议。李某虽然曾就调解问题不满而向报社作过反映，但这发生在其接受丁某赔偿款之前，其后来的接受行为可视为对调解协议的接受。
既然调解本身合法有效，公安机关就不应对此事再作裁决。对于下级机关的调解决定，上级公安机关认为不合法或不适当，必须在撤销这一决定后才能重新根据事实和法律做出新的决定。否则，在实质上将相对人的同一行为做出同一性质的两个决定，两个决定都是合法有效且内容互相抵触，使相对人无所适从，也与行政管理的目的相悖。本案中，依照两级公安机关先后的处理，丁某先赔偿109元之后又受到拘留10日行政处罚，其同一违法行为受到两次处罚，这与一事不再罚的原则相悖，对丁某是不公平的。因此，人民法院应当判决撤销公安分局的处罚决定。
【法条指引】
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第九条对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。
16、对派出所的传唤不服，可否以派出所为被告提起行政诉讼？
【宣讲要点】
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”因此，对派出所超出法律法规授权实施的行政行为，应当以县级以上公安机关为被告提起行政诉讼。
【典型案例】
某镇派出所接到举报，称该镇居民沈某有多次嫖娼的行为，造成恶劣社会影响，严重违反了《治安管理处罚法》的有关规定。派出所经向其上级机关某县公安分局请示后，将沈某传唤至该派出所询问。事后，沈某以该派出所为被告提起行政诉讼，认为派出所对其采取行政强制措施，非法限制人身自由，侵犯了其人身权利，要求派出所公开赔礼道歉并赔偿其物质和精神损失。
【专家评析】
《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”作为公安局的派出机构，根据《治安管理处罚法》和《公安派出所组织条例》的规定，派出所享有的职权仅限于户籍管理和对违反治安管理行为处以警告和500元以下罚款的处罚。公安派出所超出法律、法规的授权实施的行为，应当视为是在行使和履行其上级公安机关的法定职权和职责。因此，除法律、法规授权实施的行政行为以外，即使是由派出所直接实施的行政行为，也应当视为其上级公安机关行使职权和履行职责的行为。本案中，某派出所对沈某进行传唤，是在请示其上级公安机关县公安分局之后实施的，不是法律、法规授权其实施的行为。因此，沈某应当以县公安分局为被告，而不是以派出所为被告提起行政诉讼。
根据法律规定，传唤分为两种：刑事传唤和行政传唤。行政传唤是依据《治安管理处罚法》的规定，对违反治安管理的人采取的措施；刑事传唤是依据《刑事诉讼法》采取的措施。派出所为对一起行政案件进行调查取证，经向其上级机关县公安分局请示后，对沈某进行传唤，属于行政行为，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应予受理。
【法条指引】
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、
五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
17、做出处罚决定后再收集证据，其行政行为是否合法？
【宣讲要点】
《治安管理处罚法》第56条规定：“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”第67条规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”旅馆业经营者在经营中一定要遵守这些规定，严格办理旅客登记，严禁卖淫嫖娼行为，否则将受到治安处罚，情节严重的还要承担刑事责任。
