关于《中华人民共和国全国人民
代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明
——2009年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
全国人大常委会法制工作委员会主任李适时
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明。
选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。选举法最早于1953年制定，1979年重新修订，其后经过四次修改。党的十七大提出，要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。为贯彻落实党的十七大的要求，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法及时进行适当修改。
经中央批准，选举法修改已列入十一届全国人大常委会立法规划，并列入今年立法工作计划。按照常委会的工作部署，从2008年开始，全国人大常委会法工委即着手研究选举法的修改，主要做了三方面的工作：一是，今年5月以来，法工委和常委会办公厅有关局（室）、中组部等方面共同组成调研组，到广东、河南、宁夏、辽宁、上海、江苏、浙江、内蒙古等8个省（区、市）进行调研，先后召开19次座谈会，重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见和对选举法的其他修改意见。二是，对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的代表名额分配问题，设定几种方案进行测算、比较，并委托各省（区、市）人大常委会对本地区县级以上人大代表名额的分配进行测算，基本摸清了与现行代表名额分配办法相比可能发生的变化。三是，研究整理了近年来全国人大代表提出的关于修改选举法的议案、建议和其他方面的意见，并进行分析研究。
在上述工作基础上，法工委草拟了选举法修改讨论稿，经报常委会领导同志同意，在8月下旬召开了31个省（区、市）人大常委会有关负责同志座谈会和中央有关部门座谈会，进一步征求意见。根据这两次座谈会讨论的意见和有关方面的意见，经反复研究修改，形成了选举法修正案草案。现将主要问题说明如下：
一、关于选举法修改的指导思想和工作原则
选举法的修改是坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治的重要举措。这次修改选举法的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大的要求，总结实践经验，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。
在工作中，注意把握以下原则：一是把握方向，扩大民主。选举法是一部政治性很强的法律，选举法的修改必须把握正确的政治方向，坚持中国特色社会主义政治发展道路。要从人民民主是社会主义的生命的高度，完善选举制度，进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性，切实保证人民当家作主。二是突出重点，统筹兼顾。这次修改选举法，重点是落实党的十七大提出的实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，同时统筹考虑选举法其他内容的必要修改。要保证各级人大代表的选举在党的领导下，充分发扬社会主义民主，严格依照法定程序进行。三是积极稳妥，分类处理。对选举法实施中出现的带有一定普遍性的问题，进行深入研究，条件成熟、认识一致的，有针对性地进行修改；对于一些目前尚不具备解决条件的问题，暂不作规定，可以在实践中继续探索。同时，选举法的修改要做好宣传和舆论引导工作。
二、关于城乡按相同人口比例选举人大代表
1953年制定的选举法，对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定。比如，规定全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。这样规定，符合我国的政治制度和当时的实际情况，是完全必要的。1979年修订选举法，在1953年规定的基础上，规定选举全国，省、自治区，自治州、县的人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口数比例，分别为八比一、五比一、四比一。1995年修改选举法时，根据我国经济、政治、文化、社会的发展变化，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为四比一。
为贯彻落实好中央提出的城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，我们就这个问题重点听取了意见。各地和中央有关部门一致拥护中央的建议，认为城乡按相同人口比例选举人大代表十分必要。改革开放以来，我国城乡经济社会快速发展，城镇化进程不断推进，农村经济文化水平大幅提高。与此同时，我国各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备，是可行的。根据绝大多数地方和中央有关部门意见，我们经研究认为，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，有利于更好地保证城乡人民享有平等的选举权，进一步调动全体人民的积极性和创造性，发展社会主义民主政治，统筹城乡发展和促进社会和谐。
实行城乡按相同人口比例选举代表，总的要求：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。
基于以上，建议将选举法第十六条关于全国人大代表名额分配的规定，修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”“全国人民代表大会代表名额分配的具体办法，由全国人民代表大会常务委员会规定。”（修正案草案第七条）将第十二条、第十三条、第十四条关于地方各级人大代表名额分配的规定，合并为一条，修改为：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。”“地方各级人民代表大会代表名额具体分配办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额分配的办法，结合本地区的具体情况规定。”（修正案草案第五条）
将第二十五条关于直接选举中各选区每一代表所代表人口数的规定，修改为：“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”（修正案草案第八条）
这里需要说明的是，对于实行城乡按相同人口比例选举人大代表，涉及到的代表名额分配问题，需要在选举法修改完成后，根据选举法确定的原则，在广泛听取意见基础上，统筹考虑，由全国人大及其常委会作出决定，科学合理地分配。
三、关于选举法修正案草案的其他主要内容
（一）关于人大代表的广泛性
一些地方提出，应当进一步明确在各级人大代表中，来自一线的工人和农民代表有一定的数量。据此，建议增加规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表”。（修正案草案第一条）
（二）关于选举机构
一些地方提出，选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构，在直接选举中具有十分重要的作用，建议根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，对选举委员会的产生和职责作出明确规定。据此，建议增加“选举机构”一章作为第二章，对选举委员会的产生和职责分别规定：
“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。”
“选举委员会履行下列职责：（一）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并做出决定；（二）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（三）了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（四）确定选举日期；（五）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。”（修正案草案第二条、第三条）
（三）关于乡镇人大代表名额
一些地方提出，近些年来，一些地方进行了较大规模的乡镇合并，乡镇人口增加较多，有的人口多达十几万甚至二十几万。在这样的情况下，选举法关于镇的人大代表名额最多不超过130名的规定显得偏少。据此，建议提高乡镇人大代表名额的上限，将选举法第九条第四项关于乡、民族乡、镇的代表总名额不得超过一百三十名的规定修改为“代表总名额不得超过一百六十名”。（修正案草案第四条）
（四）关于代表候选人提供个人情况和两地代表问题
根据一些地方选举实践中出现的新情况、新问题，有关部门建议，应明确规定人大代表候选人要填报是否取得外国永久居留权、外国国籍等情况，以便组织上掌握情况，依法处理；还应对一个公民是否可以担任两个地方代表问题予以明确。据此，建议增加两项规定：一是，“接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等情况。”（修正案草案第九条第一款）二是，“公民不得同时担任两个互不隶属的行政区域的人民代表大会代表。”（修正案草案第十七条）
（五）关于代表候选人的提名
一些地方提出，各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人时，是按应选名额提，还是按差额数提，在实践中理解不一，做法不同，应予明确。据此，建议增加规定：“各政党、各人民团体联名或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”（修正案草案第九条第二款）
（六）关于代表候选人的介绍
一些地方提出，基层选举中，对代表候选人情况的介绍过于简单化、模式化，往往只限于个人简历、政治面貌、学历等，选民缺乏对候选人的了解，影响投票积极性，建议加大组织代表候选人与选民见面的力度，增强对候选人的了解。据此，建议将选举法第三十三条的有关规定修改为：“选举委员会根据选民或者代表候选人的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人的情况，回答选民的问题。”（修正案草案第十二条）
（七）关于保障选民和代表的选举权
针对基层选举工作中出现的违反法定程序，妨碍选民和代表自由行使选举权的情况，一些地方提出，应当强调选举工作要严格遵守选举程序，保障选民和代表依法行使选举权。据此，建议增加规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”（修正案草案第十三条）
（八）关于直接选举中投票选举程序的组织
一些地方提出，为了保障投票人自主行使选举权利，应当进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，并加强对流动票箱的管理。据此，建议增加规定：“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举；选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；老弱病残或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。投票选举由选举委员会主持。”（修正案草案第十四条第二款）
此外，修正案草案还规定，选举时应当设有秘密写票处；选民接受委托代为投票，应当按照委托人的意愿代为投票等，并作了一些文字修改。
考虑到实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是完善人民代表大会制度的重要内容，是发展社会主义民主政治的重大举措，具有重要意义，建议修正案草案经本次常委会会议审议后，进一步广泛征求意见，继续提请12月常委会会议二次审议，并提请明年3月十一届全国人大第三次会议审议。
