1995年6月23日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上
中国民用航空总局局长陈光毅
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国民用航空法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
民用航空法是规范民用航空的行政管理和民商关系两个方面内容的重要法律，涉及很复杂的法律关系，又要考虑国际通行做法，因此草案在形成过程中始终注意把握了以下几条原则：
（一）为适应社会主义市场经济体制的需要，草案借鉴了国际航空立法经验，坚持纵向的行政管理法律规范与横向的民商法律规范并重，对送审稿有关民商法律关系的规定进一步作了较大的补充、完善，以有效地保护与民用航空运输有关各方当事人的合法权益。
（二）根据民用航空活动国际性强的特点，草案从我国改革开放的实际需要出发，认真研究了现有国际航空公约的规定，使我国的民用航空法律制度尽可能地与国际通行的规则接轨。
（三）根据航空运输工具速度快、风险大和技术要求高的特点，草案将安全管理置于民用航空行政管理的首位，强化安全管理规范，确保民用航空活动安全地和有秩序地进行。
草案共16章、223条，除总则和附则外，对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、罚则分章作了规定。
一、本法的适用范围
草案规定：“本法适用于中华人民共和国境内的民用航空活动”。据此，草案全部内容都是以规范民用航空活动为限的，比如规定：本法所称民用航空器，是指“除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器”；本法所称航空人员，是指“从事民用航空活动的空勤人员和地面人员”；本法所称民用机场，是指“专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域”。至于不能不涉及民航与军航关系的个别问题，主要是空域管理具体办法、飞行规则和军民合用机场管理办法，草案明确规定由国务院、中央军事委员会另行制定。
二、关于飞行安全保障
保障飞行安全，取决于航空器的适航性能、飞行操作、机场、地面设施和空中交通管制等多种因素及相互配合。为此，草案根据我国长期实践经验，借鉴国际通行做法，规定了相应的制度，主要是：民用航空器适航管理制度、航空人员执照制度、民用机场建设和使用管理制度、飞行管理和飞行保障制度、民用航空企业许可证制度等。
适航管理是飞行安全管理的基础，其核心内容是审查、鉴定和监督民用航空器的适航性能，即民用航空器适宜于安全飞行的内在质量。草案规定，设计、生产、进口、出口、维修民用航空器的，应当向国务院民用航空主管部门分别申请领取民用航空器型号合格证书、生产许可证书、型号认可证书、出口适航证书、维修许可证书；民用航空器持有适航证书，方可飞行。
航空人员执照制度是飞行安全管理的重要内容。草案规定，航空人员应当接受专门训练，经考核合格，取得执照，方可担任其执照载明的工作；空勤人员和空中交通管制员在取得执照前，还应当经过体检，取得体检合格证书；空勤人员在执行飞行任务时，应当随身携带执照和体检合格证书；已经取得执照的航空人员还必须参加定期或者不定期的检查、考核，经检查、考核合格的，方可继续担任执照载明的工作；空勤人员间断飞行的时间超过规定时限的，应当经过检查、考核和带飞，合格的，方可继续担任其执照载明的工作。此外，草案还明确规定了机组人员、特别是机长在执行飞行任务过程中的义务，规定：“机组缺员的民用航空器，不得起飞”；飞行前，机长应当对民用航空器实施必要的检查；未经检查，不得起飞。
机场是飞行活动的重要地面设施。为了保障飞行活动安全、有秩序地进行，对机场的建设和使用必须进行严格管理。为此，草案规定：“新建、改建和扩建民用机场，应当符合民用机场标准”；机场具备法定条件，并取得机场使用许可证，方可开放使用；禁止在民用机场及其飞行区域内从事影响飞行安全的活动。
飞行管理是飞行安全管理的中心环节。草案规定：“国家对空域实行统一管理”；“在一个划定的管制空域内，由一个空中交通管制单位负责该空域内的航空器的空中交通管制”。同时，草案还具体规定：机组人员的飞行时间、执勤时间不得超过规定时限；机组人员受到酒类饮料、麻醉剂或者其他药物的影响，损及工作能力的，不得执行飞行任务。此外，为了保证飞行管理的实施，草案还规定了空中交通服务，包括空中交通管制服务、飞行情报服务、告警服务；规定了邮电通信、气象等方面的保障措施。
三、关于承运人的责任
（一）责任基础
草案规定：“旅客在民用航空器上或者在上、下民用航空器的过程中发生的人身伤亡，承运人应当承担赔偿责任；但是，旅客的人身伤亡完全是由于旅客本人的健康状况造成的，承运人不承担赔偿责任”；“旅客随身携带的物品在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器的过程中，旅客的托运行李在航空运输期间，发生毁灭、遗失或者损坏的，承运人应当承担责任；但是，此种毁灭、遗失或者损坏完全是由于行李本身的自然属性、质量或者缺陷造成的，承运人不承担责任”，“货物在航空运输期间发生毁灭、遗失或者损坏的，承运人应当承担责任；但是，承运人证明货物的毁灭、遗失或者损坏完全是由于下列原因之一造成的，不承担责任：（一）货物本身的自然属性、质量或者缺陷；（二）承运人或者其受雇人、代理人以外的人包装货物的，货物包装不良；（三）战争或者武装冲突；（四）政府有关部门实施的与货物入境、出境或者过境有关的行为”。草案上述规定所确立的责任基础，符合我国《民法通则》对高速运输工具等高度危险作业所确立的责任制度（《民法通则》第一百二十三条），也与世界上大多数国家的规定相一致。
（二）责任期间
草案在规定责任基础的同时，还明确了责任期间：在航空运输中，承运人对旅客人身伤亡和旅客随身携带物品的责任期间为“在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器的过程中”；承运人对货物或者旅客托运行李的责任期间为“在机场内、民用航空器上或者机场外降落的任何地点，托运行李、货物处于承运人掌管之下的全部期间”。
（三）索赔时效
草案规定：“托运行李或者货物发生损失的，旅客或者收货人应当在发现损失后立即向承运人提出异议。托运行李发生损坏的，至迟应当自收到托运行李之日起7日内提出；货物发生损坏的，至迟应当自收到货物之日起14日内提出。托运行李或者货物发生延误的，至迟应当自托运行李或者货物交付旅客或者收货人自由处置之日起21日内提出。”
四、关于赔偿责任限额
草案对航空运输承运人的赔偿责任限额作了明确、具体的规定。草案规定的国际航空运输承运人的赔偿责任限额，是严格按照我国已经参加的有关国际公约的规定确定的。考虑到我国国内的具体生活水平，草案规定国内航空运输承运人的赔偿责任限额由民航总局规定，报国务院批准后施行。
草案依照有关的国际公约，就民用航空器经营人对地面第三人损害的赔偿责任限额，规定了民用航空器经营人就每一民用航空器和每次事故应当承担的赔偿责任限额。这些限额既适用于我国民航企业的航空器，也适用于在我国境内从事飞行活动的外国民用航空器。
五、关于国际公约问题
由于民用航空法是一部涉外性很强的法律，如何妥善处理它与有关国际公约的关系就成为草案形成过程中的一个重要问题。
经查，现有国际航空公约共二十多个。经逐个分析，草案区分以下四种情况，加以对待：
（一）我国已经批准或者加入的公约，如《1992年统一国际航空运输某些规则的公约》（简称《华沙公约》）、《1955年修改华沙公约的海牙议定书》（简称《海牙议定书》）和《1944年芝加哥公约》等。这类公约对我国具有约束力，我国对外是承担了相应的国际义务的。因此，草案的有关条款尽可能地与这类公约的规定相一致。
（二）我国尚未批准或者加入，但是其内容合理，且与我国现行政策不抵触的公约，如《1948年关于国际承认对航空器的权利的公约》（简称《日内瓦公约》）、《1961年补充华沙公约的瓜达拉哈拉公约》等。草案吸收了这类公约的内容，有助于健全、完善我国民用航空法律制度，有利于我国民用航空事业与国际接轨。
（三）我国目前尚未批准或者加入，其部分内容与我国实际情况不符或者与我国现行政策有某种抵触，但是其责任制度的框架或者其他内容却具有正确、合理的成分，甚至代表了国际民用航空立法的共同发展方向的公约，如《1952年关于外国航空器对地面（水面）第三人造成损害的公约》（简称《罗马公约》）、《1971年修订经海牙议定书修订的华沙公约的危地马拉议定书》、《1975年修订经海牙议定书和危地马拉议定书修订的华沙公约的蒙特利尔第3号附加议定书》、《1975年修订经海牙议定书修订的华沙公约的蒙特利尔第4号议定书》等。对这类公约，草案有选择地吸收了其合理成分。
（四）还有一些公约，调整对象是航空器扣押、航班飞行运价程序等，虽然各有一定的重要性，但是鉴于这些公约所调整的问题一时还提不上我国的议事日程，所以草案未予吸收。
我的说明完了，请审议。
