1996年5月11日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上公安部部长陶驷驹委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国枪支管理法（草案）》作如下说明：
一、制定本法的必要性和起草本法的指导思想
加强对枪支的管理，对于维护社会治安秩序、保障公共安全，具有重要意义。1981年施行的《中华人民共和国枪支管理办法》对加强枪支管理起了重要作用。但是，近年来，由于多方面的原因，枪支管理工作出现了一些新情况、新问题，持枪犯罪案件逐年上升，成为危害社会治安秩序的突出问题之一。一些穷凶极恶的犯罪分子甚至枪杀公安、政法干警，持枪拒捕，以武力对抗专政机关。持枪犯罪案件多为犯罪团伙所为，对社会治安所造成的危害极为严重，人民群众对此反映强烈。枪患严重的原因，主要是受经济利益驱动，非法制造、销售枪支活动泛滥，枪支管理秩序受到严重冲击。一些单位视枪支为一般商品，擅自制造、买卖枪支。有的国家定点枪支生产企业，擅自超产自销，有的擅自研制杀伤力很强的多连发猎枪。有的企业未经国家批准，擅自生产、销售枪支。有的单位和个人无视国家规定，擅自生产销售钢珠枪、电击枪、催泪枪等国家明令禁止的非制式枪和能致人伤亡的各种具有枪支性能的“防卫器”。有的违法犯罪分子大肆自制土枪、火药枪，改制发令枪、气枪，甚至仿造军用枪。西南边境地区走私、贩卖军用枪支的犯罪活动也很突出。在这种情况下，民间拥有大量枪支，已成为社会治安的一大隐患。1991年以来，全国收缴的各类非法枪支就达105万支。枪支泛滥造成群众的安全感下降，购枪自卫成了一些人的需求，形成恶性循环。由于民间拥有大量枪支，犯罪分子很容易搞到枪支，致使持枪犯罪日益严重。一些聚众械斗事件，由于参与者手中有枪，暴力对抗程度增大，处置起来十分困难。散存在社会上的枪支过多，对国家保护野生动物也极为不利。
针对上述问题，公安机关不断加大打击涉枪犯罪的力度，收缴非法枪支，强化枪支管理，收到了一定的效果。但是，由于现行《枪支管理办法》规定的配枪范围过宽、管理措施不够严格、法律责任偏轻等，很难从根本上解决问题。因此，总结《枪支管理办法》实施15年来的经验，结合当前实际制定新的枪支管理法，为进一步加强对枪支的严格管理提供法律依据，是十分必要和紧迫的。根据中央领导同志的有关指示精神，公安部于1994年初开始着手起草工作。经过反复调查研究、广泛征求意见，数易其稿，于1995年4月向国务院报送了《中华人民共和国枪支管理法（送审稿）》。之后，国务院法制局又会同公安部进一步进行调查、研究和修改，形成了现在提请审议的《中华人民共和国枪支管理法（草案）》（以下简称草案）。草案共8章51条，在枪支的配备和配置、制造和配售、日常管理、运输、出入境以及法律责任等方面作了规定。
枪支管理直接关系到维护社会治安秩序和公共安全。世界大多数国家对枪支都实行严格管制，一些原来放开的国家也纷纷采取措施加以限制。无论是从我国当前所面临的治安形势看，还是从今后长远发展考虑，我国都必须对枪支实行严格管制。因此，草案以国家严格管制枪支、严厉惩处违反枪支管理的违法犯罪行为（第三条）为指导思想，在总结长期以来特别是近年来枪支管理经验教训的基础上，对枪支管理的各个环节都作了严格管制的规定。同时，草案还规定了明确、具体的法律责任，以有效遏制涉枪违法犯罪行为。
二、对草案中几个主要问题的说明
（一）枪支管制的范围。
按照草案规定，所有枪支，凡是以火药或者压缩气体等为动力、利用管状器具发射金属弹丸或者其他物质、足以致人伤亡或者丧失知觉的枪支，包括公务用枪、民用枪支以及各种非制式枪支，一律纳入本法的管制范围。任何单位或者个人非法持有、制造、买卖、运输枪支，都是违法犯罪行为，都要依法给予严厉处罚。
（二）枪支的监督管理体制。
枪支管理必须严格，必须统一。因此，草案规定：“国务院公安部门主管全国的枪支管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关主管本行政区域内的枪支管理工作。上级人民政府公安机关监督下级人民政府公安机关的枪支管理工作”（第四条）。
（三）严格管制枪支的主要措施。
1缩小配枪范围。草案取消了《枪支管理办法》关于18岁以上公民可以持有2支猎枪的规定；对允许持枪的范围也作了严格限制，规定只有猎民、牧民，野生动物保护、饲养、科研单位，以及省级人民政府公安机关批准的营业性射击场和省级人民政府林业部门批准的狩猎场，才可以配置猎枪（第六条）。草案并且规定，营业性射击场、狩猎场配置的民用枪支不得携带出营业性射击场、狩猎场，猎民、牧民配置的猎枪不得携带出省级人民政府公安机关会同同级有关业务主管部门划定的区域（第七条）。这样，就把猎枪限制在可能的最小数量和最小范围内。对麻醉注射枪和射击运动枪支的配置，草案也按照严格限制的原则作了规定。草案还规定，受过刑事处罚的人和患有精神疾病的人等，不得持有枪支（第十条）。
2控制源头，严格管理枪支的制造和配售。管住源头是枪支管理的基础工作，必须重点管好。草案明确规定禁止任何单位或者个人非法制造、买卖、运输枪支（第三条第一款）。草案第三章集中规定了国家对枪支实行制造、配售特别许可以及限额制造、限额配售等一整套管理制度：定点生产企业不得超过限额制造枪支，不得制造无号、重号、假号的枪支，不得自行销售枪支；为出口制造的民用枪支严禁内销。定点配售企业必须严格按照配购证件载明的品种、型号和数量配售枪支和弹药，并且建立配售账册，长期保管备查。枪支生产与配售相互联系、互相制约，制造企业必须把枪支全部交由指定的配售企业配售；配售企业只能配售指定的生产企业制造的枪支，不得自行进货，不得超过限额配售枪支。草案还规定，公安机关必须定期对枪支制造、配售企业进行检查，必要时可以派人驻厂对制造企业进行监督检查，对违反本法规定制造、配售民用枪支的，公安机关可以吊销许可证件。
3加强对枪支的日常管理。草案规定，对民用枪支和持枪证件实行年度查验制度。持有民用枪支的单位和个人，应当在公安机关指定的时间、地点接受查验，逾期未接受查验的，枪支要收缴；查验时，人、枪、证“三见面”，不符合持枪条件的、枪支应当报废的、违法使用枪支的，枪支也要收缴（第二十八条）。草案规定经公安部批准，县级以上地方公安机关可以对局部地区合法配备、配置的枪支采取集中保管等特别管制措施（第二十九条）。
为了保证合法持有的枪支的保管、使用安全，草案在枪支的保管、运输、携带、查验等方面都作了严格的规定：配枪单位必须落实管理责任，健全规章制度；个人保管枪支，必须采取有效措施，严防被盗、被抢、丢失或发生其他事故，确保枪支的安全（第二十二条）；使用枪支必须掌握枪械性能和使用枪支的有关规定，使用公务用枪的人员还必须经过专门培训（第二十三条）。
此外，草案对枪支运输中的运输方式、交通工具、安全措施以及枪支入境、出境问题，都作了明确规定（第五章、第六章）。
（四）严格法律责任。
为了加大对非法持枪等违反枪支管理行为的打击力度，草案在“法律责任”一章中，具体列举了违反枪支管理的20多种违法犯罪行为，规定了从严、从重的处罚：未经许可擅自制造、买卖、运输枪支的，定点企业不按规定制造、配售枪支的，制造企业制造无号、重号、假号枪支的，制造企业自销枪支的，以及出口枪支转内销的，最高可处死刑（第四十条）；非法持有枪支的，即使没有其他违法犯罪行为，也可以处2年以下有期徒刑（第四十一条）；私带枪支入出境的，最高可处死刑（第四十一条）；不按规定运输枪支的，最高可处无期徒刑（第四十二条）；配备公务用枪的单位、个人以及配置民用枪支的单位丢失枪支的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员可处5年以下有期徒刑（第四十三条）。
三、关于本法施行后对社会现存枪支的清理
本法施行后，依法清理过去积淀下来的大量枪支是一项重要任务。草案为此专门规定了过渡条款：自本法施行之日起3个月内，对所有枪支都必须履行公安机关登记手续，由公安机关依法清理；逾期不登记的，以非法持枪论处（第五十条）。按照这一规定，不管过去是合法持枪还是非法持枪，3个月内不登记的，一律依法查处。在规定期限内登记的，初步考虑，会有三种情况：一是过去合法，现在仍然合法，经登记并办理有关手续后，可以继续持有；二是过去就是非法，现在仍然非法，登记后应予收缴，但在限期内上缴的可以免予处罚；三是过去合法，由于本法缩小了配枪范围，现在不再符合配枪条件的，一律予以收缴。
我的说明完了，请审议。
