【适用规则】
适用本条时，应当注意以下几个方面：第一，促进就业与经济（GDP）增长的关系。
1.促进就业与经济增长在总体上应当互相促进，协调发展。20多年来，就业与增长虽然有时互相独立甚至互相矛盾，但从总体上看，它们是互相联系和互相促进的。前10年的经济增长快，失业率低，就业弹性高，每增长1个百分点能增加240万个左右的就业岗位。这一时期的高增长带来了高就业，高就业也促进了高增长，增长和就业是基本一致的。后10年的增长继续保持较高水平，但就业弹性下降，失业率上升，每增加1个百分点只能拉动70万人左右就业，城镇登记失业率和失业人员由1992年的2.3%和393.9万人，直线上升到2002年的4%和770万人。出现增长和就业的这种矛盾现象不完全是经济增长造成的。其主要原因是正当就业高峰，新生劳动力增多；体制改革深化，下岗失业人员增加；就业渠道不畅，“消化”不良，每年结转膨胀；农村剩余劳动力转岗量大，部分农民因失地而失业等。这些原因不仅抵消了新的就业岗位和就业人员的增加，而且也抵消了经济增长对就业增长的拉动能力。从长远和大局来说，就业和增长的关系是基本协调、互相促进的。在目前的情况下，保持这样的就业水平并且能够促进经济增长和改革发展稳定实属不易。而这种水平的保持离不开经济增长的支撑。如果一旦经济下滑，这种水平也就难以维持了，这时增长对就业的作用将会清晰地显示出来。因此，促进就业的根本和关键是要保证经济的持续快速健康增长。当然，如果就业不足和失业率控制不住的情况继续升级，居民特别是农村居民收入得不到明显改善，经济增长就没有什么实际意义，经济增长本身和社会安定都将成为大问题。
因此，必须保持增长和就业的协调发展。
2.从我国的现实需要出发，确立以就业为中心的经济增长模式和宏观经济发展战略。对于宏观政策各种目标主次先后的确定，在不同国家、不同时期完全可以各有侧重。当就业岗位紧张、失业问题突出时，一些工业发达国家都把就业作为优先目标或中心目标。目前，我国就业是当前和今后较长一段时期经济生活中的突出问题和主要矛盾，所以，围绕促进就业和经济的发展制定经济社会年度和中长期发展规划，是非常必要的。
第二，促进就业与经济结构调整的关系。在当前我国市场经济条件下，促进就业与经济结构调整的关系十分密切。不同的产业结构、地区经济结构、所有制结构和企业组织结构等及其调整模式，直接对促进就业产生不同的影响。多年来，虽然我国结构调整取得了良好成效，但仍不适应市场经济发展和扩大就业的客观要求。在产业结构调整方面，我们多年沿用的仍然是20世纪末的《90年代国家产业政策纲要》，基本没有把产业政策和产业结构调整与促进就业联系起来，产业结构与就业结构发生较大偏差，从而导致三次产业之间的就业结构和比重变动没有完全协调进行，三次产业各自的就业潜力也没有得到充分发挥。在区域经济结构调整方面，由于产业政策和投资政策及其他政策环境的差别，使得城乡之间、东部沿海和中西部之间经济发展、就业增长和居民生活水平的差距不断拉大。近年来，中西部地区的固定资产投资比重虽然有所上升，但其总和（如2002年）仍然小于东部地区，而中西部的失业率和下岗人员比重则大于东部地区。在所有制结构调整方面，非公有制经济和中小企业吸纳就业的空间仍然受到体制性制约和政策性限制。
制定和实施突出就业战略目标的产业发展政策和经济结构调整政策，是我们处理促进就业和结构调整关系的长远发展战略。解决就业矛盾和就业压力是我们的首要任务，当然也是经济结构调整的重要任务。
1.把就业放在突出位置，实现结构调整与促进就业的紧密结合。要重新制定以促进就业为基本目标、指导思想、根本原则的产业政策和经济结构调整纲要，清理产业、行业政策和经济结构调整中不利于扩大就业的政策性文件，清理地区、城乡和所有制结构中不利于劳动力合理流动的法律、法规，大力发展劳动密集型产业，转变经济增长方式，开发能够带动就业的新兴产业。
2.以促进第三产业就业为重点，协调发展三次产业的就业空间。加大农村水利、电力、交通、文教、医疗、社保和其他基础设施发展投入，加快农业产业结构调整和小城镇建设步伐，扩大第一产业就业的有效需求；以用高技术改造和提升传统制造业为重点，把发展资金密集型和劳动密集型产业结合起来，大力发展现代工业，提高加工工业的竞争力，保持第二产业吸纳就业的能力；把发展社区服务业作为扩大就业的突破口，继续发展餐饮、商贸等商业性服务业，鼓励发展物流、电子商务等生产性服务行业，进一步发展旅游业、教育业、金融业、保险业、房地产业等现代服务业，全面开发第三产业的就业空间。
3.推动企业组织结构调整，以非公有制企业和中小企业作为就业主体。要进一步放开垄断行业、基础设施领域、城市公用事业等的市场准入限制，拓宽非公有制经济的就业渠道。实行统一政策和统一法律，为非公有制经济和中小企业发展及更大规模吸纳就业解决后顾之忧。
4.加快区域经济结构调整，促进区域就业增长。当前，东部地区的就业形势相对较好，中西部地区的就业形势比较严峻，中西部地区要把促进区域就业增长作为经济结构调整的重点，通过体制创新，充分发挥市场配置劳动力资源的作用，把经济结构调整与促进就业增长紧密结合起来。发挥中西部地区的比较优势，带动劳动密集型产业从东部向中西部转移，引导东部地区与中西部地区的广泛交流，实现东部企业、资金、技术、人才与中西部资源、劳动力的优势互补，增强区域就业能力。
第五条县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等措施，创造就业条件，扩大就业。
【本条主旨】
本条是关于县级以上人民政府创造就业条件，扩大就业的措施的规定。
【本条释义】
对于我们这样一个13亿人口的国家来说，妥善解决就业问题，既是一项紧迫的现实任务，也是一项长期而艰巨的战略任务。我们必须进一步深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，实施促进就业的长期战略和积极的就业政策，积极创造就业条件，不断扩大就业规模，改善就业结构，提高就业质量，努力实现“社会就业比较充分”的目标。当前，我国在扩大就业、创造就业条件方面采取的措施主要有：
一、保持国民经济持续快速协调健康发展，合理调整产业布局和经济结构，提高对就业的拉动能力经济增长是拉动就业的“火车头”。只有实现经济又好又快地发展，才能创造更多的就业机会。我国人口众多，就业压力非常大，长期以来之所以能在劳动力供求矛盾比较尖锐的情况下保持就业局势的基本稳定，主要就是得益于党中央、国务院及各级党委政府的高度重视，得益于积极的就业政策，得益于国民经济始终保持着较快的增长速度，为解决就业问题提供了巨大的空间。因此，在经济发展过程中，必须做到统筹兼顾，协调推进，在注重发展现代制造业和高新技术产业的同时，积极发展就业容量大的产业部门，实现经济发展与扩大就业的良性互动。
二、大力发展第三产业
解决我国就业问题，主要潜力在第三产业。我国第三产业就业人数一直呈快速增加的趋势，已成为新增就业的主渠道。2005年达到23771万人，比2000年增加了3948万人。但与国外相比，我国第三产业的就业比重还比较低，目前仅占就业总人数的31.4%，而发达国家的这一比例普遍都在70%以上，印度、马来西亚等发展中国家也在50%左右。根据国际经验，人均国内生产总值达到1000美元后，是第三产业加速发展的转折点。我们应抓住这个机遇，大力发展第三产业，特别是发展吸纳就业较多的传统服务业和社区服务业。
三、加快发展劳动密集型企业
据统计分析，伴随国有企业改革和经济结构的调整，我国的制造业就业在经过1997年至2002年不断下降的过程后，开始呈快速增长趋势。其中一个重要原因，就是随着经济全球化的不断发展，发达国家制造业逐步转移，我国制造业发展迅速，创造了大量的就业机会。因此，我们必须继续保持劳动力低成本等方面的竞争优势，加快发展制造业特别是发展劳动密集型企业。
四、积极发展非公有制经济和中小企业
随着所有制结构的不断调整，国有企业和集体企业就业人员逐年减少，而非公有制企业就业人员逐年增加，成为吸纳就业的主要增长点。非公有制经济多集中于中小企业，就业容量相当大。在发达国家，90%的劳动者在中小企业就业，我国也有75%的人在中小企业就业。因此，必须进一步加大扶持力度，完善社会服务体系，培育社会的创造活力，鼓励人们创业，促进非公有制经济和中小企业的发展。
五、实施积极的就业政策，提高对就业困难群众的扶持能力从各国的经验和我国的实际情况看，解决困难群众的就业问题，单靠经济增长的拉动是不够的，还必须辅之以特殊的扶持政策。2002年以来，为解决下岗失业人员的再就业问题，我国实施中国特色的积极的就业政策，取得了举世公认的巨大成效。但是，这一问题的解决是一个动态的过程，目前部分群众再就业问题依然十分突出，需要坚持不懈地抓紧抓好。必须进一步落实各项就业扶持政策，着力帮助下岗失业人员特别是就业困难群众和零就业家庭人员实现再就业，基本做到能够动态地及时消除零就业家庭现象。同时，今后几年，随着体制转轨遗留问题的逐步解决，因企业裁员、劳动合同到期产生的失业人员将成为一种常态。在市场经济条件下，保护和扶持市场竞争中处于不利地位的劳动者，是政府弥补市场缺陷的一项基本职责。一是要将被实践证明行之有效的就业扶持政策稳定下来，并逐步扩大扶持对象；二是健全街道社区劳动保障工作平台，广泛深入地开展基层的就业管理和服务工作，积极创建充分就业社区；三是完善面向各类就业困难群众、零就业家庭的就业援助制度，对就业困难群众进行全方位的、有针对性的就业援助，对就业困难对象提供个性化就业服务和公益性岗位援助。
六、规范人力资源市场，完善公共就业服务体系，提高促进就业的服务能力由于部门的分割，我国目前存在所谓劳动力和人才两个市场。建立统一的劳动力市场是社会主义统一市场的要求。各地要依照就业促进法的规定，建立统一的人力资源市场。建立公共就业服务体系，是政府实施社会管理和公共服务的一项重要职责，是促进就业、调节劳动力市场、维护社会公平的有效措施。在劳动者实现就业、再就业的过程中，许多人愿意工作，企业也有一定的空岗，但由于信息不对称或素质不相适应，有一部分人找不到合适的工作，或找到工作需要一段较长的过渡时间。因此，对劳动者开展就业服务，建立一整套社会化的就业服务体系，就显得十分必要。公共就业服务体系的职能主要在于：一方面，为劳动者和用人单位的求职、招聘提供公共服务；另一方面，为就业困难群众提供多样化、全方位的就业服务，帮助他们实现就业。当前及今后一个时期的任务主要包括：一是及时准确全面地向社会提供劳动力市场的各类信息，包括市场供求信息、市场工资价位信息和政府政策信息等；二是为劳动力供求双方提供职业介绍、职业指导等方面的优质服务，特别是要针对不同的情况，开展“一对一”“跟踪服务”等个性化的中介服务；三是为创业者提供“一条龙”创业服务，积极改善创业环境，鼓励劳动者个人创业，以创业带动就业；四是及时分析劳动力市场供求信息及宏观经济变化对就业的影响，为决策提供支持，探索建立失业预警机制，采取措施合理调控失业。要完成以上任务，必须进一步深化户籍、劳动就业等制度改革，完善人员流动政策。规范发展就业服务机构，健全覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系，提高公共就业服务的质量和效率。加强劳动力市场建设，进一步整合市场资源，规范劳动者求职、用人单位招聘和职业中介行为，加快建立统一开放、竞争有序、城乡统一的劳动力市场，充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用。
