职业资格证书制度本质上是一项行政许可制度，也是一项就业准入制度，如果没有取得相应的职业资格证书，就不能上岗执业。行政许可法第十二条第一项规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。对于从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度，是符合行政许可法规定的。涉及公共安全、人身健康、生命财产等特殊工种本身存在一定的危险性，一旦发生事故将会对劳动者本人、对他人和周围设施造成严重的损伤、破坏。这些特殊工种的技术含量高，对劳动者的操作技术要求也高，因此，只有经过培训掌握了相关技术后才有能力从事特殊工种。同时，要从事这些特殊工种仅仅经过培训还是不够的，必须要经过考核，只有达到了从事特殊工种所必须具备的操作技能水平，考核合格者，才发给职业资格证书，劳动者才能从事特殊工种。这里需要注意的是，职业资格证书制度应该适用也只能适用在涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种，职业资格证书制度的适用范围不能任意扩大。鉴于职业资格证书制度比较重大，也较为复杂，难以在本法中将实行职业资格证书制度的特殊工种范围列举清楚，因此本法授权国务院制定具体办法。
当然，实行职业资格证书制度与职业技能考核、建立职业评价体系并不矛盾。职业技能考核、建立职业评价体系有利于促进劳动者提高职业技能水平，方便用人单位录用高水平劳动者，但没有强制性，不是就业准入标准，因此本法并不禁止。
【适用规则】
职业资格证书制度性质上属于行政许可，根据行政许可法的规定，一方面要依法设定行政许可，将范围限于涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种，不能任意扩大行政许可的范围；另一方要严格执行行政许可，未取得许可的，任何劳动者都不得从事相应的特殊工种。
就业援助
第五十二条各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。
就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。
【本条主旨】
本条是关于就业援助制度的基本规定。
【本条释义】
随着就业压力的增加和就业形势的严峻，对就业困难人员实施就业援助已经成为当前政府促进就业工作的一项重要内容，而对就业援助制度的方法、途径、对象等进一步予以明确，以更好地推动就业援助工作的开展，也因此成为就业促进法需要解决的一个重要问题。
本条包括两款内容，第一款是关于就业援助制度内容的规定，主要包括就业援助的方法、途径、对象等。
第一，就业援助的方法，即采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，对就业困难人员实行就业援助。
税费减免是指在一定期限一定限额内，减收或者免收就业困难人员从事个体经营应交纳的税收以及各项行政事业收费。根据有关规定，从事个体经营应交纳营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等，并上交管理类、登记类和证照类等各种行政事业性收费，为鼓励就业困难人员自主创业，可对其应交的税费予以一定数额的减免。如《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）规定：“对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的（国家限制的行业除外），在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过3年。”
贷款贴息是指符合条件的就业困难人员贷款由政府对其利息部分给予补贴。如《江西省人民政府贯彻国务院关于进一步加强就业再就业工作通知的意见》（赣府发〔2005〕21号文件）规定：“对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事属于国家支持发展的服务业、餐饮业和商贸业项目（国家限制的行业和上述行业中的暴利项目除外）的，按有关规定由中央财政据实全额贴息（展期不贴息）。城镇各类登记失业人员申请小额贷款并从事微利项目的，由财政贴息50%（其中中央财政贴息25%，地方财政贴息25%）。”
社会保险补贴是指对符合条件的就业困难人员参加社会保险的，政府对其社保缴费给予一定的补贴。各类企业（国家限制的行业除外）、个体工商户、社区公益性岗位（以下简称用人单位），招用就业困难人员，与其签订一定期限劳动合同并为其缴纳社会保险费的，对其中按社保缴费规定应由用人单位负担的部分给予补贴；对从事灵活就业并向所在地劳动就业部门办理就业备案手续且以个人身份参加社会保险的就业困难人员，给予一定数额的社会保险补贴。
岗位补贴是指政府开发的公益性岗位、机关事业单位工勤岗位、各类企业后勤服务岗位和街道社区组织开发的服务性岗位安排就业困难对象，并与其签订一定期限劳动合同的，根据补贴标准，按实际招用的人数给予岗位补贴，期限与劳动合同一致，且不超过国家或地方规定的最长期限。
第二，就业援助的途径，即公益性岗位安置等。通过公益性岗位安置就业困难人员，使其实现就业是就业援助的主要途径。就业援助的途径就是通过何种手段使其实现就业。就业困难人员由于其本身或者家庭等原因，在求职时，与其他人员相比，本身不具有较强的竞争力，因此，由政府提供或者开发一些公益性岗位，优先安置这些就业困难人员，使其实现就业，成为就业援助的主要途径。同时，各地可根据实际对就业困难人员在公益性岗位工作的提供适当的岗位补贴。
第三，就业援助的对象，即就业困难人员，就业援助制度就是要对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。
第二款是关于就业困难人员界定的规定，即就业困难人员，是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。根据本条的规定，就业困难人员主要有两种情形，一种是难以实现就业，另一种是连续失业一定时间仍未能实现就业。就业困难人员难以实现就业或者连续失业的原因有多种，可能是身体状况，如身体残疾、体质过差等；技能水平，如学历较低，没有一定技能或者技能水平较低；家庭因素，如家庭负担过重，有特殊人员需要照顾等；失去土地，如农民因土地征用等原因失去耕种土地，失去收入重要来源等。这些人员由于上述种种原因在就业方面处于劣势，难以顺利实现就业。需要注意的是，不是所有的未就业或者连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，都属于就业困难人员。有些人员属于有就业能力、就业机会，但由于各种原因没有就业需求，自主选择不就业，这些人员就不属于本法规定的就业困难人员。
【适用规则】
由于就业困难是一个比较抽象、笼统的概念，在不同的时期不同的区域，就业困难人员的范围也是不同的。因此，本条仅对就业困难人员作了一个概括的界定，具体范围仍应由省级人民政府根据本法的规定，结合本行政区域内的实际情况，作出具体的界定。《山东省人民政府关于进一步加强就业工作的通知》（鲁政发〔2006〕3号）指出：“享受就业扶持政策的对象包括有劳动能力和就业愿望的下列人员：国有、集体企业的就业转失业人员，国有、集体企业关闭破产需要安置的人员，城镇就业困难人员（含符合规定条件的男性年满50周岁、女性年满40周岁的失业人员，零就业家庭、一户两代、夫妻双方、抚养未成年子女的单亲家庭失业人员以及享受城市居民最低生活保障待遇且失业1年以上的城镇其他失业人员）。以上人员发放《再就业优惠证》，享受扶持政策，有条件的地方可以将就业扶持政策的适用范围扩大到进行失业登记的城镇各类企业的就业转失业人员。享受税收扶持政策的人员按照国发〔2005〕36号文件规定的范围执行。”《安徽省人民政府关于切实加强就业再就业工作的意见》（皖政〔2006〕3号）规定：就业援助的对象主要包括持有《再就业优惠证》的下列人员：（1）国有、集体企业下岗失业人员和国有企业关闭破产需要安置人员中的“4050”人员（即女40周岁以上、男50周岁以上）；（2）市级以上（含市级）劳模、企业军转干部、单亲（丧偶）家庭和夫妻双下岗失业家庭人员、现役军人家属、公安民警家属中就业特殊困难人员；（3）在法定劳动年龄内、有劳动能力并有就业愿望的家庭成员中，目前无人从事有收入的劳动（灵活就业人员年收入月平均达不到当地最低工资标准的）的城镇下岗失业“零就业家庭”人员；（4）享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的失业人员。
第五十三条政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。被安排在公益性岗位工作的，按照国家规定给予岗位补贴。
【本条主旨】
本条是关于公益性岗位的规定。
【本条释义】
本法所称的公益性岗位是指由政府投资开发，享受一定的政策优惠、财政扶持，并以安排就业困难人员为主的工作岗位。因此，公益性岗位一般具有如下三个特征：政府投资开发、优先安排就业困难人员、岗位补贴。
一、公益性岗位由政府投资开发
公益性岗位与其他岗位的不同，不是由用人单位以本单位营利目的，为维护单位的正常运营而提供，而是由政府本着促进就业、安置就业困难人员的目的投资开发的，如城市的交通协管员、公交车站维持秩序的人员等。还有一部分公益性岗位是由政府出资购买的。
二、公益性岗位应当优先安排符合岗位条件的就业困难人员《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）规定，“对持《再就业优惠证》的就业困难对象（包括：国有企业下岗失业人员、厂办大集体企业下岗职工和国有企业关闭破产需要安置人员中的‘4050’人员；享受城市居民最低生活保障、就业确有困难的长期失业人员），可作为就业援助的重点，提供相应的政策扶持”，“政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象”。政府投资开发公益性岗位的目的就是解决就业困难人员的就业问题，因此，公益性岗位应优先安排就业困难人员。
三、对被安排在公益性岗位工作的人员，按照国家规定给予岗位补贴《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）指出：“在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算。上述‘4050’人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长（超过3年的社会保险补贴所需资金由地方财政解决）。对2005年底前核准社会保险补贴但未到期的，按此政策执行。”“各地可根据实际对就业困难对象在公益性岗位工作的提供适当的岗位补贴，补贴标准由当地政府确定，所需资金由地方财政解决。”《安徽省人民政府关于切实加强就业再就业工作的意见》（皖政〔2006〕3号）规定：“开发公益性岗位。凡安置上述就业困难对象的岗位，均作为公益性岗位，提供相应的政策扶持：
（1）在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算。对2005年底前核准社会保险补贴但未到期的，在剩余期限内按此政策执行。其中，持有《再就业优惠证》的‘4050’人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长。（2）政府机关和财政拨款事业单位从事工勤服务等公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，用人单位支付的月工资不得低于当地最低工资标准。各地可根据实际给予适当的岗位补贴。”“提高灵活就业的稳定性。对持有《再就业优惠证》的‘4050’人员以及其他就业困难对象灵活就业的，个人自愿申报就业并参加社会保险的，给予一定数额的养老、医疗保险补贴，期限最长不超过3年。对2005年底前核准社会保险补贴但未到期的，在剩余期限内按此政策执行。”
【适用规则】
安排公益性岗位工作的就业困难人员也要符合该岗位的要求，达到岗位对劳动者技能或者学历、身体状况的最基本要求，不能不考虑岗位的要求，仅根据就业困难人员的困难情况安排就业。
第五十四条地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。
