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第47章 法律文本及条文释解(45)

第四,处罚的执行方式和期限。处罚的“执行方式”是指公安机关以什么形式来执行处罚,主要是指对被处罚人处以罚款、行政拘留处罚的执行方式。比如,对处以罚款处罚的,除依法规定当场交纳的外,被处罚人应当在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。对处以行政拘留处罚的,公安机关应当确定被处罚人拘留的时间以及执行拘留的场所。

第五,对处罚决定不服,申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。本项规定是要求公安机关在作出治安管理处罚决定时,应当向被处罚人告知对处罚决定不服的法律救济途径,也就是向被处罚人告知可以向哪级行政机关申请行政复议或者向哪级人民法院提起行政诉讼,同时,还要依照法律的规定,向被处罚人告知申请行政复议或者提起行政诉讼的期限。告知被处罚人可以申请行政复议和提起行政诉讼,是公安机关应当履行的法定义务。在治安管理处罚决定书中载明该事项,有利于维护被处罚人的合法权益,加强对公安机关及人民警察的监督,实现治安处罚的规范化。

第六,作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期。本项是对处罚主体及处罚日期的规定。只有具有行政处罚主体资格的公安机关才能作出治安处罚决定。作出决定的日期也是必须载明的事项,对公安机关按照法定期限送达处罚决定书、被处罚人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼具有重要意义。

在具体实施时,公安部门应当形成规范的统一的决定书文书格式,载明上述法律规定的内容,做到清楚、规范、有理、有据。

(三)决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章公安机关印章是具有法律效力的签名。没有加盖作出处罚决定的公安机关印章的决定书不具有法律效力。如果印章与作出处罚决定的公安机关的名称不一致,处罚决定也无效。“作出处罚决定的公安机关”包括作出治安管理处罚决定的公安派出所和县级以上人民政府公安机关。根据本条规定,警告或者五百元以下的罚款可以由公安派出所决定,其作出的决定书应加盖公安派出所的印章。县级以上人民政府公安机关作出处罚决定的应加盖该县级以上人民政府公安机关的印章。

七、处罚决定书的宣告、送达和抄送

治安管理处罚法第九十七条规定:“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书,并当场交付被处罚人;无法当场向被处罚人宣告的,应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的,应当及时通知被处罚人的家属。”“有被侵害人的,公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。”这是对治安管理处罚决定书宣告、送达、抄送的规定。

公安机关制作好治安管理处罚决定书后,应当及时向被处罚人宣告,并送达给被处罚人,这是治安管理处罚的必经程序。如果能当场向被处罚人宣告的,应当当场宣告,并当场交付被处罚人。如果不能当场向被处罚人宣告的,应当在规定的期限内及时送达被处罚人。交付和送达是治安管理处罚决定发生法律效力的基本前提,未交付和送达的治安管理处罚决定书,对被处罚人没有法律约束力。对于有被侵害人的,公安机关还应当将治安管理处罚决定书抄告被侵害人。

(一)当场向被处罚人宣告并交付治安管理处罚决定书本条规定,治安管理处罚决定书应当向被处罚人宣告,并当场交付被处罚人。所谓“当场交付”,是指与被处罚人面对面交付。既可以是当场宣告治安管理处罚决定的人民警察向被处罚人交付治安管理处罚决定书,也可以通知被处罚人到公安机关,向其宣告和交付治安管理处罚决定书。公安机关向被处罚人当场宣告后,经被处罚人在处罚决定书上签字,即视为当场送达被处罚人。被处罚人拒绝接收处罚决定书的,应当记录在案,视为当场交付。

(二)送达治安管理处罚决定书

本条规定,无法当场向被处罚人宣告的,应当在二日内送达被处罚人。治安管理处罚决定书的送达形式主要有直接送达、留置送达等几种方式。直接送达也称交付送达,是指公安机关将治安管理处罚决定书直接交付给被处罚人。如被处罚人不在,可以交付给其成年家属签收。留置送达是指被处罚人或者他的同住成年家属拒绝接收治安管理处罚决定书的,公安机关应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把治安管理处罚决定书留在被处罚人的住所,即视为送达。本条规定了送达的期限,即公安机关应当在二日内送达被处罚人。这样规定是考虑到治安管理处罚是公安机关常用手段,几乎每天都使用,为了提高公安机关行政效率,使治安案件尽快得到处理,对公安机关提出高要求是应当的,也是能够办到的。

(三)决定给予被处罚人行政拘留处罚的,应当及时通知被处罚人的家属根据本法第一百零三条的规定,对被决定给予行政拘留处罚的人,由作出决定的公安机关送达拘留所执行。执行拘留具有强制力和即时性。对于治安管理处罚决定书由公安机关当场交付给被决定给予行政拘留处罚人的,除本法第一百零七条规定的情形外,一般由公安机关立即送达拘留所执行。对此,公安机关应当及时通知被处罚人的家属。这样规定,主要是为了有利于被处罚人的家属及时了解情况,避免不必要的心理恐慌,有利于社会稳定。

(四)有被侵害人的,公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人治安案件有的是扰乱公共秩序,妨害公共安全,有的是侵犯人身权利和财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性。因而,许多治安案件有被侵害人。治安案件的处理结果与被侵害人有直接利害关系。对有被侵害人的,法律明确规定,公安机关应当将治安管理处罚决定书副本抄送被侵害人。办理治安案件的一个总目标,就是维护社会治安,化解社会矛盾,增进社会和谐。将治安管理处罚决定书副本抄送被侵害人,有利于惩治违法,弘扬正气;有利于治安案件结果的公开、公正;有利于得到被侵害人的理解,化解社会矛盾;有利于增进社会和谐。被侵害人是指违法行为的受害者,可以是自然人也可以是法人或有关组织。“抄送”,是指将治安管理处罚决定书副本送交被侵害人。本法虽然对抄送没有明确期限的限制,但公安机关也应当及时将治安管理处罚决定书副本抄送被侵害人。

八、治安管理处罚的听证

治安管理处罚法第九十八条规定:“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。”这是对治安管理处罚进行听证的规定。

行政处罚听证制度是我国行政处罚法确立的一项重要制度。设立听证制度的主要意义在于,一方面有利于保障公民的基本权利,使得受行政处罚的一方有权为自己的行为辩护;另一方面有利于对行政权的行使加以控制,规范行政权的使用,行政机关在作出行政处罚之前,应当通过听证程序听取当事人的意见。通过听证程序,行政机关和相对人、相关人之间建立起一种平等协商的机制,听证各方在听证过程中加强了沟通,使根据听证作出的决定更有说服力。听证基于其自身的说服力和公正性,可以促使处罚决定的实施,缓解社会矛盾。治安管理处罚是行政处罚的重要组成部分,本法根据行政处罚法的规定对听证制度作了原则规定。

(一)治安管理处罚应当举行听证的范围

根据我国行政处罚法的规定,并不是所有的行政处罚案件都必须经过听证程序。行政处罚法第四十二条规定:行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。法律规定应当听证的范围,主要是由于:一要考虑公平与效率兼顾,一般只有在可能严重侵害相对人利益的情况下才适用听证程序,没有将所有的行政处罚都规定必须适用听证程序;二是考虑我国国情,治安案件的特点是危害到社会秩序,且数量较大,违法事实比较简单,容易查清,对这些不构成犯罪的案件,应采取简便程序及时处理。因此,将应当听证范围加以一定限制是完全必要的。本法结合行政处罚法,并根据治安管理处罚的特点,进一步明确了治安管理处罚应当举行听证的适用范围。适用听证的治安管理处罚的范围包括被处罚人要求听证的下列处罚:(1)吊销公安机关颁发的许可证的;(2)处二千元以上罚款的。

(二)公安机关对符合听证范围的治安管理处罚,在作出处罚前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证根据本法第九十四条规定,公安机关作出治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据,并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。这是告知制度的必然要求。这样规定,一方面要求公安机关必须履行告知的义务;另一方面赋予违反治安管理行为人在被治安管理处罚过程中享有被告知的权利。对符合上述听证范围的处罚,违反治安管理行为人有权要求举行听证,这是违反治安管理行为人依法享有的权利,属于公安机关在作出治安管理处罚决定前应当告知的内容,公安机关有义务告知。根据行政处罚法规定的精神,公安机关应当告知而没有告知,属于程序违法,可导致行政处罚决定不能成立。

(三)违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证在本条规定的范围内,违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当举行听证。如果违反治安管理行为人虽有异议,但没有要求听证,就不举行听证。听证的主动权在违反治安管理行为人一方。

公安机关对有权要求听证的违反治安管理行为人的听证要求,应当及时依法举行听证。所谓“依法举行听证”,是指依据行政处罚法规定的具体的听证程序举行听证。根据行政处罚法第四十二条关于听证程序的规定,结合本法,听证依照以下程序组织:

第一,违反治安管理行为人要求听证的,应当在公安机关告知后三日内提出;提出“要求听证”的时间,应当是公安机关对治安案件已经调查终结,在作出治安管理处罚决定之前。

第二,公安机关应当在听证的七日前,通知违反治安管理行为人举行听证的时间、地点;为了保证违反治安管理行为人有时间准备听证,公安机关举行听证的,必须在七日前将举行听证的时间、地点通知违反治安管理行为人。由于从违反治安管理行为人提出要求听证,到公安机关通知违反治安管理行为人举行听证之间没有规定期限,本条特别规定公安机关应当“及时”依法举行听证。公安机关在违反治安管理行为人提出听证要求后,应当抓紧组织听证,不能无故拖延。

第三,除案件的内容涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行。

第四,听证由公安机关指定的非本案调查人员主持;违反治安管理行为人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。比如,主持人是被侵害人的近亲属的,或者主持人与被侵害人有其他关系,可能影响案件公正处理的等,违反治安管理行为人都可向公安机关申请回避。处理回避的程序,可依照本法第八十一条及其他有关规定进行。

第五,违反治安管理行为人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人代理。

第六,举行听证时,调查人员应提出违反治安管理行为人违法的事实、证据和治安管理处罚建议;违反治安管理行为人进行申辩和质证。听证的过程,应当充分进行调查核定证据,对证据应进行充分的质证,允许辩论,以达到查清事实、正确适用法律的目的。

第七,听证应当制作笔录;笔录应当交违反治安管理行为人审核无误后签字或者盖章。

同时,根据行政处罚法的规定,违反治安管理行为人不承担公安机关组织听证的费用。

九、办案期限

治安管理处罚法第九十九条规定:“公安机关办理治安案件的期限,自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的,经上一级公安机关批准,可以延长三十日。”“为了查明案情进行鉴定的期间,不计入办理治安案件的期限。”这是对公安机关办理治安案件期限的规定。

(一)关于公安机关办理治安案件一般期限和延长期限的规定办理治安案件的期限是指公安机关自受理治安案件之日起,至办结治安案件的期限。根据本法第七十七条的规定,公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案,以及其他有关部门移送的违反治安管理的案件,应当及时受理,并进行登记。即原则上只要有案件就应当受理并进行登记,这里也包括公安机关自己发现的治安案件。受理日期与登记日期一般情况下应当是一致的。具体办结治安案件的时间是指公安机关对治安案件作出处理决定的时间。根据本条规定,公安机关办理治安案件的期限,一般不得超过三十日。对案情重大、复杂的治安案件,经上一级公安机关批准,可以再延长三十日。即公安机关办理治安案件的期限最长不超过六十日。

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