案例七某超市诉市工商局查封、扣押案
【案情简介】
某市工商局根据上级机关部署在其辖区内开展打击“食品非法添加”专项行动，对辖区内的食品流通企业进行巡查。在对某大型超市的检查中，经现场仪器初步筛查，执法人员认定该超市销售的大米涉嫌违法添加禁止添加的物质。执法人员遂当场对该批大米采取了查封、扣押的行政强制措施，并出具了查封、扣押清单。当天下午，执法人员向市工商局局长报告并补办了批准手续，向该超市交付了查封、扣押决定书，其中载明查封、扣押的期限为三十日。随后，市工商局委托市食品检验中心对该批大米是否违法添加禁止添加的物质进行检验。三十天后市食品检验中心向市工商局报送了检验结果。检验结果证明该批大米中不含有禁止添加物质，市工商局立即解除了查封、扣押，但要求该超市承担大米检验费用。此时距离采取查封、扣押之日，已经过了三十三日。该超市以查封、扣押程序违法、超过期限、结果错误、违法要求承担检验费用等为由向法院提起行政诉讼。
【案件点评】
本案核心是工商局未办理立案和审批手续，是否属于程序违法行为。行政机关实施行政强制措施，应当依照法定程序办理。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十四条、第二十三条分别规定了扣押财物应当立案和履行审批手续，立案和负责人审批属于内部行政程序，工商行政管理局应当履行。行政强制法第十八条对行政强制措施的一般程序作了规定，要求实施前须向行政机关负责人报告并经批准。但该法第十九条又作了例外规定，即情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案中，工商局在巡查中发现超市有违法嫌疑，如不马上采取相应措施，有害食品将有可能继续销售，危害公众健康，或者被转移、藏匿，不利于保存证据和进一步执法。并且，执法人员及时向该局领导报告并补办了批准手续。因此，根据行政强制法的规定，工商局在紧急情况下实施查封、扣押的程序符合法律规定。
关于超过查封、扣押期限的问题，根据行政强制法第二十五条的规定，对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。因此，检验的期间不包括在查封、扣押的期间内，查封、扣押并没有超过三十日期限。但工商局没有履行书面告知义务，属程序违法。关于检验费用承担问题，行政强制法第二十五条规定，检验费用由行政机关承担。因此，工商局要求超市承担检验费用的行为违法。关于检验结果证明查封、扣押的食品不存在违法添加，工商局是否应予赔偿的问题，根据国家赔偿法的规定，行政机关行使职权时有造成行政相对人人身伤害或者财产损害违法行为的，国家承担赔偿责任。本案中虽然最后证明大米无违法添加禁止添加的物质，但工商局采取查封、扣押的行为符合法律规定；虽然有程序瑕疵，并不构成整个查封、扣押行为的违法。因此，不承担赔偿责任。
案例八某炼铜公司诉某县环保局冻结措施案
【案情简介】
某县环保局的执法人员在检查其行政区域内的排污情况时，发现A炼铜公司（以下简称A公司）私设暗管，向一条水溪排放大量含有重金属的超标污水，造成附近鱼虾大量死亡，养殖户损失严重，并且造成附近居民饮水困难。之后，县环保局作出行政处罚决定，并责令A公司在十五日内拆除暗管。同时，为了保证环保局的罚款得到执行和促使A公司执行拆除暗管的行政决定，县环保局冻结了该公司在银行账户上的五十万元资金。A公司财务人员到银行提款时发现其资金被冻结，经询问银行方面才得知款项被冻结的来龙去脉。于是，A公司向法院提起诉讼，请求法院撤销环保局的冻结决定。
【案件点评】
本案涉及行政强制措施合法性的问题。判定行政行为是否合法，主要根据如下几个方面：一是行政主体是否适格，即是行政主体有无权限；二是适用条件是否符合法律、法规等的规定；三是行政主体实施行政行为是否遵守了法定程序。
行政强制法第二十九条规定：“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。”可见，行政机关能否有冻结权要看有没有法律的规定。水污染防治法第七十五条规定，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款。水污染防治法及其他环境保护相关法律没有授权环境保护行政主管部门实施冻结，因此，环保局无权冻结A公司的存款。
行政强制法第三十一条规定，依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）冻结的理由、依据和期限；（三）冻结的账号和数额；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。即使环保局有权实施冻结，环保局也应当严格遵守行政强制法规定的程序，将冻结决定送达当事人，否则，构成程序违法。
需要说明的是，本案中银行存在严重失职情况，行政强制法及商业银行法等法律规定，法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。银行对于有关冻结请求应当首先进行审查，符合法律规定的方能协助冻结，否则，应承担相应的法律责任。
案例九A房地产公司诉某市工商行政管理局冻结措施案【案情简介】
1994年3月，A房地产公司与中科公司签订协议书，合同履行期间双方因资金支配问题产生纠纷。1994年5月，中科公司向某省经济合同仲裁委员会申请仲裁。随后经济合同仲裁委员会根据中科公司提出的保全措施申请，裁定暂停支付A房地产公司的银行存款1010万元。同日，市工商行政管理局向银行发出停止支付款项通知书，认定“A房地产公司违反了与中科公司所签合同”，要求其停止支付A房地产公司账户内的银行存款1010万元。A房地产公司系韩某外商独资经营企业，因其违反我国外资企业法有关规定，被工商行政管理局吊销了营业执照。韩某不服市工商行政管理局停止支付银行存款人民币1010万元的行政强制措施，提起行政诉讼。法院经审理认为，A房地产公司是外商韩某的独资企业，虽然该企业被吊销了营业执照，但韩某有权以独资者个人的名义提起行政诉讼。市工商行政管理局在对经济合同纠纷进行仲裁的过程中所采取的停止支付银行存款的强制措施没有法律、法规授权，无法律、法规依据。据此，作出撤销判决。
【案件点评】
本案涉及实施的冻结措施的法定职权问题。本案核心是工商行政管理局是否有权实施冻结措施。案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
实施冻结措施应当符合法定条件。本案中首先要判断工商行政管理局要求暂停支付银行存款是行政行为还是仲裁保全措施。工商行政管理局认为是仲裁保全措施，但根据原《经济合同仲裁条例》第二十四条规定，仲裁保全措施仅限于查封和扣押货物、变卖不易保存的货物等措施，并没有暂停支付银行存款措施。因此，不能将暂停支付银行存款作为仲裁保全措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》第十六条规定：“暂停支付相对人的银行存款和往来款项，应当通知其开户银行依法执行。执行暂停支付后，应当通知相对人。”因此，本案中暂停支付银行存款是工商行政管理局依照该试行规定所作出的行政强制措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》对实施暂停支付银行存款的法定条件作了规定，第十一条规定在查处违法行为过程中，可以根据具体情况，依法采取暂停支付。本案中，工商行政管理局对正在进行仲裁的经济合同纠纷的一方当事人采取暂停支付银行存款措施，并不是为查处违法行为作出的，而是为了满足仲裁保全申请作出的，显然不符合实施的法定条件。行政强制法要求实施行政强制措施应当符合法定条件，并对实施条件作了总的规定，即为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等，具体实施条件由单行法律、法规规定。暂停支付银行存款性质上属于冻结银行存款的行政强制措施。本案中，工商行政管理局实施暂停支付银行存款不符合法定条件，属于“张冠李戴”，属于违法的行政强制措施。
工商行政管理局无权实施冻结措施。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》是1993年由国家工商行政管理局颁布的部委规章，2007年《工商行政管理机关行政处罚程序规定》已经出台。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》废除了暂停支付银行存款的规定。这里涉及部委规章能否设定暂停支付银行存款的行政强制措施。1994年商业银行法确立了冻结银行存款必须由法律规定。行政强制法对行政强制措施的设定权作了规定，延续了商业银行法的规定，冻结比查封、扣押的设定权要求更高，只能由法律设定。因此，行政法规不能设定冻结措施，部委规章更不能设定。根据商业银行法和行政强制法的规定，原《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》无权设定暂停支付银行存款措施，工商行政管理局也无权实施暂停支付银行存款。
案例十刘某诉市烟草局扣押香烟案
【案情简介】
某日，某市烟草专卖局接到举报后，派出执法人员张某在个体工商户刘某开的百货店里查获无证运输的卷烟共5个品牌347条。根据该省《烟草专卖管理条例》
的规定，执法人员张某将347条卷烟扣押，当场制作并交付了扣押决定书。关于扣押的财物和期限，扣押决定书称：“扣押香烟300余条”，“扣押期限一个月”。但一个多月之后，市烟草专卖局既不作出处理决定，也没有返还扣押的香烟。于是刘某向法院提起行政诉讼。
【案件点评】
根据行政强制法的规定，市烟草专卖局实施扣押过程中存在的违法情形有：
（1）根据行政强制法第十八条的规定，行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施。而本案只有一名执法人员实施。（2）根据行政强制法第二十四条的规定，实施查封、扣押的，应当当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等。而本案执法人员没有当场交付扣押清单，扣押决定书没有准确载明扣押财物的名称、数量。（3）根据行政强制法第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。首先，本案扣押决定书“扣押期限一个月”的表述不准确，扣押期限应按日计算，准确表述为“扣押期限三十日”。其次，扣押决定书载明的期限届满后，市烟草专卖局不仅没有作出处理决定，而且没有解除扣押，返还财物，也没有将延长扣押期限的决定书面告知当事人，并说明理由。本案案情较为简单，不属于情况复杂应当延长期限的情形。因此，市烟草专卖局逾期扣押的行为违法。
