第一讲行政强制法的适用范围
行政强制法的适用范围为行政强制的设定和实施，主要调整、规范行政强制的设定和实施程序。本讲主要介绍四方面内容：一是什么是行政强制；二是如何确定行政强制法的适用范围和内容；三是适用范围的具体规定；四是行政强制法与其他法律、法规的适用关系。
一、什么是行政强制
《中华人民共和国行政强制法》（以下称行政强制法，本书中涉及的其他基本法均采用简称）第二条对行政强制、行政强制措施、行政强制执行作了明确界定。行政强制包括行政强制措施与行政强制执行。“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”
行政强制具有行政性、服从性、物理性和依附性等特点，这也是行政强制措施和行政强制执行的共性。（1）行政性，即行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中的执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。（2）服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。（3）物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为，是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。（4）依附性，即尽管行政强制作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。
理解行政强制措施应当注意以下几点：（1）行政强制措施是一类具体行政行为，而不是事实行为，不能理解为物理意义上的手段和方法。（2）行政强制措施是一类暂时性控制措施，而不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分，如限制人身自由，剥夺也是限制，限制也是剥夺，这时要划清行政强制措施的概念，应当从时间入手，行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多，这也体现了暂时性的特点。（3）行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提，由此可以看出，行政强制措施要么是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为了防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。
理解行政强制执行应当注意以下几点：（1）行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现。（2）行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行本身。（3）我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。其中，申请人民法院强制执行主要由法院来执行，但并不妨碍在行政强制法中将其归入广义的行政强制执行概念中，适用行政强制执行的基本原则，以及规定具体申请和受理程序，至于如何执行则适用行政诉讼法、民事诉讼法中有关强制执行的规定。（4）行政强制执行的具体方式包括三类：执行罚、代履行和直接强制执行。
二、如何确定行政强制法的适用范围和内容
行政强制立法要规定些什么，如何确定适用范围，这些问题在行政强制法草案起草阶段有过不同认识。1998年，列入九届全国人大常委会立法规划的是行政强制措施法，当时主要规范的是行政强制措施。在1999年正式开展立法研究、起草过程中，各方对制定这部法律的调整对象和解决什么问题有不同认识，进而对法名产生了争议。有的意见认为，一些国家已经制定了行政强制执行法，我国行政强制执行制度已经基本建立，应当将行政强制执行制度作为调整对象，将法名改为行政强制执行法。有的意见认为，行政强制执行制度已经基本有法可依，实践中行政强制措施存在的问题较多，亟须规范，建议以行政强制措施为调整对象，维持行政强制措施法的称谓。多数意见认为，立法既要规范行政强制措施，也要规范行政强制执行，法名应当有更大的涵盖性，建议改为行政强制法。考虑到1989年的行政诉讼法，分别在第十一条第（二）项和第六十六条中规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，同时行政强制措施和行政强制执行有共性的一面，也都需要法律规范，这样行政强制法的调整对象为行政强制，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐步被大家所接受，至2005年行政强制法草案提交审议时，已成共识。
行政强制法在确定了调整对象为行政强制后，针对实践中存在的突出问题，明确了适用范围为行政强制的设定和实施。行政强制权的整体运行包括设定、决定、实施、监督和救济等诸环节，行政强制法将设定和实施作为规范对象，主要是考虑到以下几点：（1）实践中设定和实施环节的问题较为突出，需要行政强制法作出针对性规定。行政强制的设定存在“乱”的问题，如设定主体多、设定权限缺乏统一规则、设定的行政强制名称繁多和程序规定缺失等。行政强制的实施存在“滥”和“软”的问题，如实施主体不规范、对行政强制概念的理解杂乱、实施程序五花八门，以及行政决定不落实和申请法院执行难等。（2）设定是源头，是制定规则、赋予行政强制权的环节；实施是具体执行，使法律规定落到实处的环节，这两个环节都非常重要，应当由法律作出统一规范。（3）行政强制的决定实施需要考虑各种实际情况，各领域情况也不同，以单行法作出规定为宜。我国有关行政权的法律监督和救济机制较为全面，也有相应的专门法律，行政强制法做好法律之间的衔接规定即可。
三、适用范围的具体规定
适用范围明确了行政强制法的规范对象，接下来的问题是怎么规范，立法指导思想是什么。行政强制法第一条明确了本法的指导思想：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”行政强制法虽名为“行政强制”，但并不是强化行政权，而是要通过制度来规范、保障行政权力的行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法通篇着重规范行政强制，规范既不是完全授权，也不是取消权力，而是根据国情和社会发展阶段，合理配置行政强制权，将行政强制纳入统一的法制轨道，提高依法行政水平，达到既要解决“乱”和“滥”的问题，也要解决“软”的问题的目的。
行政强制法分专章规定了行政强制设定权、行政强制措施的实施程序、行政强制执行程序和申请法院强制执行程序等，对行政强制的设定和实施作了具体规范。规范设定权，将设定行政强制的权限合理分配给法律、法规。规范行政强制措施的实施程序，明确了一般程序的九个环节和紧急情况下的事后报批程序，同时针对查封、扣押、冻结和限制人身自由强制措施的特殊性规定了详细的特别程序。规范行政强制执行的实施程序，确立了催告、听取意见、作出强制执行决定书和送达等程序，同时还规定了中止执行、终结执行、执行回转和执行协议等制度。规范申请法院强制执行的程序，对申请期限、催告、申请需提交的材料、受理和执行等作了明确规定。
四、本法与其他法律、法规的适用关系
在行政强制法制定前，已经有70多部法律和140多件行政法规规定了行政强制，规定了行政强制的地方性法规的数量更多，如何处理行政强制法与这些法律、行政法规和地方性法规的关系，应当予以明确。行政强制法规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。”这一规定既界定了适用范围，也明确了有关行政强制的设定和实施，优先适用行政强制法规定的适用规则，这符合新法优于旧法、上位法优于下位法的一般原则。同时，考虑到有些内容需要单行法律作出特别规定，行政强制法还明确查封、扣押和冻结期限等优先适用其他法律、法规规定，这符合特别法优于一般法的原则。考虑到在制定行政强制法的过程中已经对此作了相关研究和考虑，这项适用原则应当是新法优于旧法、上位法优于下位法原则的补充。
1.原则上，行政强制法具有优先适用的法律效力。根据行政强制法第三条第一款规定，原则上，凡是行政强制，其设定和实施适用本法规定。这确定了本法与其他法律、行政法规的关系，本法作为行政强制领域的新法、基本法，应当优先适用。这可以从三个方面理解：一是行政强制法关于设定权的规定，应当严格执行。享有立法权和其他规范性文件制定权的机关，应当按照行政强制法确定的设定权大小和范围，依法设定行政强制。对不符合行政强制法规定的，应当及时予以清理，避免违法。二是行政强制法规定了较为齐全的行政强制实施程序，根据程序从新原则，其他法律、行政法规中没有规定实施程序的，应当适用行政强制法的规定；规定实施程序不够齐全的，根据行政强制法的规定补齐程序；规定实施程序不一致的，除其他法律、行政法规规定的程序对行政机关要求更高之外，应当适用行政强制法规定。三是行政强制法规定了一些实施规则，规范行政强制权，如行政强制措施权不得委托；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行；行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额等。行政机关依据其他法律、行政法规实施行政强制的，应当遵循以上实施规则。当然，行政强制法所确立的立法精神和法律原则，普遍适用于其他法律、行政法规规定的行政强制事项。在执法实践中，应当以规范、保障和监督行政权以及保护公民合法权益的立法精神指导行政强制具体工作。设定和实施行政强制时，应当遵循法定原则、适当原则以及教育和强制相结合原则、正当法律程序原则等。
2.行政强制法明确规定优先适用其他法律、行政法规的，优先适用其他法律、行政法规的规定。一是发生突发事件行政机关采取应急措施或者临时措施的，依照有关法律、行政法规的规定执行。金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。这是行政强制法第三条第二款、第三款的规定，属于这三项行政强制措施的，行政法规可以设定。有关程序也优先适用其他法律、行政法规的规定。需要指出的是，优先适用其他法律、行政法规，仍应遵循维护法制统一、合法合理等原则以及实施主体资格、告知和陈述申辩等一些基本程序权利的规定。二是查封、扣押、冻结的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。其他法律、行政法规规定的查封、扣押、冻结的期限可以长于三十日，也可以短于三十日。三是代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。这里，其他法律可以规定当事人不承担代履行费用。
