三、袁世凯对外务部的贡献
由于列强在晚清时期纷纷进入中国，谋取特权与经济利益，故外交问题在清末日趋繁复。清廷根据“办理通商善后章程”的规定，设立“总理各国事务衙门”（简称总理衙门、总署、译署），以王公大臣领之，并派军机大臣兼管，负责处理对外交涉事务。“庚子事变”之后，列强要求改革总理衙门，故在1901年7月改为外务部。列强之所以要求清廷改组总理衙门，原因在于此单位并不是实际的外交政策决定者，总理衙门涉及文化、科技与外交，所以定位不甚明确，职位淆杂而少专官，无法发挥应有的外交作用。有时清廷甚至用它来抵挡列强的要求，故列强在《辛丑条约》中，明定清廷要就名称与组织有所改革。在列强的要求下，清廷对外务部进行了改革，外交事务的决策仍然由军机处掌握，外务部尚书还是由军机大臣兼任，在外交事务上，军机处依旧凌驾于外务部；外务部的职责单纯化，下设五个司处，并把原先的诸多职掌，如铁路、邮政、关税、工商业等，皆交由其他新设的中央部会。而此时的外务部中的二位侍郎和三十五位低阶属员，都是接受传统教育，也没有和西方接触的经验，严重缺乏专业外交人才。
1907年袁世凯调任外务部之后，非常重视外交人才的培养，对于外交人才的保奏和任用更是不遗余力。袁世凯就任外务部两日之后，就奏调梁敦彦出任外务部右丞。对于外务方面的中低阶官员方面，袁世凯致电各省督抚，请各省在省内候补各员中挑选熟悉外交事务者报送进京，以应外交人才的需求。而对已经任用的官员袁世凯则逐一亲自接见，考核他们对外务部事务和对外交涉等事宜是否有丰富的经验，并根据考核结果来决定是否派遣差事，以免经验不足者上任贻误外交事务。袁世凯还在外交人才的保奏方面作出了自己的努力，共保奏出使日本大臣胡惟德、出使和国大臣陆征祥、出使英国大臣李经方、五品京堂张荫堂、五品京堂梁士诒等五名。胡惟德、陆征祥与袁世凯是旧相识；李经方是李鸿章的侄子，自从1890年出任驻日公使即进入外交体系工作，历任办理商约大臣、驻英公使等外交职务，外交经验丰富；张荫堂是军人出身，晚清曾任总理衙门司务办理英国事务、驻美公使参赞、西藏参赞大臣、驻美公使、西藏办事大臣等外交相关职务，于1908年7月21日由袁世凯奏请出任外务部参议；梁士诒是进士出身，一开始任翰林院编修，1903年通过唐绍仪的介绍，任北洋编书局总办，纳入袁世凯幕府，1904年以参赞身份随唐绍仪赴印度商议西藏问题，返国后曾参与中日东三省善后会议。可见，袁世凯保奏的外交人多为外交工作经验丰富并卓有声誉之人。此外，袁世凯还建议由各部院中遴选人员出洋，分别赴英国、法国、德国、美国等国家学习外交、语言等，学成后返国备用。
袁世凯上任外交部之后对驻使于外交工作的重要性有充分的认识，因此他积极推广驻使工作。1907年12月25日，外务部因各国华侨日益增多，总领事保护侨民责任重大，奏请1904年发给驻南斐州总领事刘玉麟委任状，对驻新加坡、旧金山、小吕宋、横滨、汉城、墨西哥、古巴等总领事发给委任状。孙宝琦在奏陈外交事宜一折中建议推广驻使，与袁世凯的多结友邦、联络外交的意见相符，当时中国在外国已经设有使馆10处，此外，丹麦、瑞典、挪威、巴西等国虽然都订立了条约，因无外交事项，所以没有派使常驻。外务部积极与各国签约增设使馆，推广驻使，多结友邦。
袁世凯致力于改善中国外交处境，努力强化涉外法令。1899年初，总理衙门奏准总主教或主教请见县级以上地方长官时，各级长官依照其品秩接待。但章程通行以后，经常发生教士僭越使用地方官员仪仗的情况，以至于引起地方百姓的误会，教士干预词讼的情况也十分严重。袁世凯就任外务部尚书之后，就针对地方官员与传教士往来方式作出了变革。外务部于1908年3月请旨意，将此项办法撤销，而后地方官与教士的往来，必须依照约章、以礼相待。袁世凯也会同法律大臣商订民教诉讼新律，咨请各省督抚遇事依律办理，另于9月请旨将新订的通饬各省遵办，希望通过法律的规范使教士、官员行为获得约束，从而彻底解决民教冲突。针对护照的管理，外务部草拟《非立约国人民及外国教士领取护照章程》，将之照会各国驻京公使，并电告各省将军督抚遵行。章程中规定无约国国民在华进行民刑诉讼时，需要按照中国的法令办理，不得享有治外法权与领事裁判权，即使经有约国声明保护也不得例外，使得有约国不得以保护无约国国民而扩大在华的影响力。为防止俄国主教违法购买旗地等类似事件再度发生，外务部于1908年5月22日照会各国公使，各国政府嗣后与中国商民或蒙古王公之间所签订之无权抵押、借贷契约，如未经外务部或理藩院承认，一概无效。
外务部成立以来，中国外交在列强的夹缝中求得生存，但是晚清王朝国力衰微、实力不足以自保，在与各国交涉中，外务部往往处于被动，无法积极争取国家权益。在国际大环境不利于中国的情况下，袁世凯还是积极采取了保奏与培育外交人才提高外务部人员的素质，修订部分涉外法规以改善中国处境，推广驻使以多结友邦等一系列的措施改进中国外交之国际地位。袁世凯在有限的任期内为外务部的内部变革对外交涉立下了良好的典范，袁世凯的积极作为为外务部带来了全新的气象，赢得国内外舆论的认同与掌声。
四、袁世凯的外交折冲
袁世凯从朝鲜到外务部的任职经历让他对外交看得十分明晰，他认为弱国外交无力自保，仅仅依靠外交结盟，指望他国来保护是行不通的。与他国结盟只能作为外交辅助手段，而不能成为外交上的主要依靠。在与西方列强结盟的态度上，袁世凯经历了反对到赞同的转变。早在甲午战争以后，李鸿章主张联俄，张之洞主张联英，康有为则提出尽开沿边口岸，希望使列强相互牵制，发挥列强之间的制衡作用。当时袁世凯就上书翁同龢，对上述言论进行过斥责。袁世凯对联纵结盟并不持乐观态度。
到了20世纪初叶，列强在远东争夺日趋激烈，中国处于其争夺的旋涡中心，袁世凯迫于国际形势和清王朝自身实力的需求，不得不在结盟外交的态度上有所转变，利用列强在中国的利益冲突，实施连纵结盟外交。列强在迫使清政府订立《辛丑条约》之后，在争夺中国的过程中纵横捭阖，各自争取盟友以加强其侵华地位。1902年的英日同盟、1904年的英法同盟、1907年的法日协定、1907年的日俄协定，都是上述企图的体现。在各项同盟条约签订过程中，涉及中国权益的事项，均没有征求过中国的意见，中国成为任列强宰割的牺牲品。由于英、法、日、俄等国特别是日本侵华势力迅速膨胀，这就损害了美国和德国在中国的权益。因此，1906年德皇威廉二世向中国提出了订立中美德三国同盟的意向。美国也准备同中国与德国成立谅解以保全其对华“门户开放”政策。
在这种形式下，袁世凯意识到日本是中国最大的敌手，俄国也在东三省提出领土要求，不可信赖。而美国倡导“门户开放”，攻击性较其他列强侵略要弱，且免去了中国一定数量的“庚子赔款”，用于留美中国学生的基金，因此袁世凯对美国有一定好感，认为在诸列强中，美国才是大清国与其他列强之间的冲突调节者。1908年4月，《纽约时报》记者在北京采访了袁世凯。袁世凯表现出强烈的亲美倾向，在他的眼中，美国是诸列强中对中国没有野心且最值得信任的大国。袁世凯说：“大清国的政治家们，自从开始考虑我国的国际关系时，就认为我们和美国的关系是非常重要的。我们需要和贵国保持友好和令人满意的关系……我期望，西方，尤其是美国的开明人士，在这方面能够给大清国以赏识和鼓励，并能在大清国面临的改革伟业前，给予我们精神和道义上的支援……如果说在不远的将来，大清国在关系到国家主权和领土完整的严峻时刻必须挺身抗争的话，我们会期待并信赖美国能够为保护我们的权利而在国际上善施影响。当然我们会对所有那些友好的列强国家抱有同样希望，然而我们更加信任美国。”（9）由此可见，袁世凯认为美国有一定的国际影响力，它对中国相当友好，希望美国能在外交上给予中国支持。袁世凯力图改变李鸿章联俄制夷的政策，采取联合美德制日的外交政策。而到了1907年，英法日俄四国通过彼此缔结协约，结成四国集团，使中国又一次陷入了极其险恶的国标环境之中。四国集团的另外两名成员法国和俄国也步随英国、日本之后，积极参与对中国权益的争夺，提出大量无理要求。面对四国集团的步步紧逼，时任外务部尚书兼会办大臣的袁世凯决定响应德皇威廉二世的建议，建立中、德、美联盟，与四国抗衡。1908年，美国国会通过了退还庚子赔款案，决定将超出的一千余万美元退还给中国。袁世凯认为此时与美国结盟存在机遇，主动建议派奉天巡抚唐绍仪加尚书衔，以向美国致谢为名，出使美国，探讨中、美、德三国联盟的可能性。可惜，德皇在接受记者采访时透露了天机，日本在唐绍仪中转日本时故意拖住他，不让他迅速赴美，并抓紧与美国谈判。而且美国在20世纪初在外交上奉行“孤立政策”，不愿过多卷入远东角逐。这样，当唐绍仪抵达美国时，日本与美国已经签订了罗脱—高平协定，调整了他们在中国角逐场上的矛盾与冲突，为共同的侵略利益达成了默契和谅解。袁世凯联合美、德的计划破产。
袁世凯希望通过利用列强之间的矛盾形成结盟，实施制衡的外交策略有一定积极意义。但所谓弱国无外交，没落的清王朝在弱肉强势的国际舞台上已经没有话语权，袁世凯的结盟列强以制衡的外交策略在主权丧失、国力衰败的前提下，不可能具备平衡“均势”的实力，列强也不可能为其所“制”。因此，在主权沦丧下的袁世凯的结盟制衡的外交策略是无法实现的。
虽然袁世凯结盟制衡列强的外交策略并没有成功地实施，但是袁世凯在短暂的外务部尚书任上还是在外交上做出了努力，特别是在铁路权利的交涉方面，他意识到铁路对国防及经济发展的意义，并采取了一系列回收路权、筹建铁路等积极的行动，以津镇铁路为例，作为督办大臣的袁世凯，一方面努力协调与同为督办大臣的张之洞的认知、立场，同时在国人争取路权情绪高涨情形下，在各方请愿要求废约自办的强烈呼声中，坚持主张借款筑路，在谈判中逐渐形成了借债筑路分为两事的思想，并最终与英、德两国达成借款合约，且使之成为清末民初铁路借款合同的摹本，影响深远。（10）
筹议中的津镇铁路起于天津，经山东德州至江苏镇江（后由于此路终点由镇江改为浦口，因此又称津浦铁路），绵延2200余里，建成后将继京汉铁路成为沟通中国南北的又一条干线，“论形势则扼江海之要冲，论全局则扼南北之命脉”（11）。光绪二十三年（1897年），容闳提出津镇铁路条陈，遭到张之洞、盛宣怀、刘坤一等朝中大臣的反对，而总理衙门从外交角度出发反倒颇赞同容闳的计划，只因德国所拒而夭折。但不久后“德国来了个一百八十度大转弯，她修筑由天津到镇江铁路的唯一希望是得到英国的支持。为了报答我们的支持，她将放弃所垄断的山东采矿权”（12）。于是，两国在各种利弊权衡下达成由两国银行联手合筑的计划，并向总理衙门提出照会。面对两国决绝相逼，总理衙门会同矿路局不得已于光绪二十四年（1898）十月奏准派许景澄、张翼与英、德两国银行协商筑路合同，第二年四月双方达成了借款草约。该草约实际上是以路作抵的借款形式，借款一日不清铁路就多一日掌握于外人手中，而且九扣交付和未来十分之二的盈余归银行酬劳之条款可谓是极为苛刻，其中最为关键的还款时间长达五十年更对未来铁路回收非常不利。但所幸这只是草约，真正有执行效力的正约因德国银行久勘未竟等原因双方一直没有签订，直至三年后即光绪二十八年（1902）德国旧事重提，催促中方快速定约，在这样的背景下袁世凯接手了津镇铁路。
光绪二十八年七月统领总理衙门大臣庆亲王奕劻奏称，德国使臣照会总署说已按草约勘竣自天津至山东南界一段工程，催促中方与之早订正约开工筑路，因早前订立草约之员只剩张翼一人，故而请旨派员妥议详细合同。随即朱批：著派袁世凯为督办大臣。（13）与半年前奉旨督办回收关内外铁路不同，此次袁世凯并没有欣然接受，而是推脱道：“津镇铁路，案涉德、英二国，道经南北三省，事权利权，关系甚重，稍有疏忽，旷废职事之咎轻，贻误大局之咎重。臣再四筹思，万难兼顾，与其偾事于后，孰若陈明于前，是用不揣冒昧，披沥下情，伏乞俯念臣才力不及，另简大臣督议津镇铁路正合同，以专责成而免贻误。”（14）
短时间内相继委任为两条铁路的督办大臣，足见慈禧太后对袁世凯的赏识与信任非一般人可比，而袁世凯竟然托词不受，他这样做原因有二：一是职务繁多，无暇顾及。此时恰逢义和团运动后联军归还天津之时，身为直隶总督的袁世凯既要面对列强刁难推动谈判，又要制定规章整肃混沌局面，而关内外铁路由于歧义纠纷及俄国的迟缓尚未顺利接收，需要格外关注。众多事务缠身的袁世凯深感分身乏术，正如其所言：“直隶当兵燹之后，华洋杂处，民气浮嚣，内治外交，均须悉心筹划，吏治军政，尤当勉力经营，而筹办各项新政，在在须精神贯注，势不能假手他人。以臣现时之才力，经理现时之庶务，已觉力小任重，覆（左饣右束）堪虞……”（15）二是利益回报小。与关内外铁路回收后稍加整顿即可坐收利润不同，津镇铁路只是一条待议中的铁路，即便与英德谈判顺利，铁路能够正常建筑，回收盈余也是若干年之后的事情；况且未来铁路横跨直隶、山东、江苏三省，铁路的管理及利润分配也极复杂。上述因素使得袁世凯不愿接受督办津镇铁路一职，不过，慈禧太后态度坚决，旨令其“仍遵前旨，毋庸固辞”（16），于是，袁世凯只得受命，开始了第二次津镇铁路的中外谈判。
随即，袁世凯委任心腹津海道唐绍仪、候选知府梁如浩代为与德华银行所派之天津领事柯达士、中英公司所派之前驻上海总领事先行开议，并嘱之随时将会议情形请示核定。谈判之初，袁世凯力求达到的目标是，首先，将还款时间由五十年拟改为三十年，而且中国若有款十二年半亦可赎路；其次，借款金额按照中国市价由五千六十余万两酌减为五千万银两，原先九扣拟改为九五扣，且规定六年修成；第三，未来铁路余利以一分给洋工程师酬劳，其余九分全归中国所有。
光绪二十五年津镇铁路借款草约大要有三：一是借款总额。由天津至峄县为北段，峄县至镇江为南段，共长一千八百余里，约借英金七百四十万磅合市价五千六十余万两，九扣交付，周年五厘起息，以五十年为期。二是洋行权限。借款未清还以前，造路及行车一切事宜由该银行代为调度经理，每段设立总局一处。所设各总局派华洋员共五人，另派委银行代办一员，洋总办一员，总工程司一员。所有出入款项归总局管理，每年所余款项，先提十分之二归银行等作为酬劳，次提十分之一作为公积交两银行存储。三是签订正约。草合同一经签押，中国应准银行等之工程司前往勘路报明，若所报情形，与银行等合意，即将此草合同订定，再立详细合同；如有尚未详恰之处，可由督办、帮办大臣与银行等和衷商改。
袁世凯的目标与草约相比已好上许多，而且袁世凯的心里还打着小算盘，“如彼能允，自于地方无损；若彼不允，正可借此延宕”（17）。岂料，谈判中德国代表柯达士不仅不屑理会中方提出的条款，而且径自提出己方修订的北段筑路合同底稿，其中有两款与草约严重不符：首先，要求中方借款英金八百万镑，而草约中全路不过约定为七百四十万镑；其次，除修筑津镇干路外德国还索要另两条支路的让与权，一条是由德州至正定，另一条是由兖州至开封，而这更是草约中所无。德国这样做的目的显而易见，是欲通过铁路将势力范围推及中国的直隶与河南省份，我方当然要断然拒绝。这样，实际谈判与双方的原本期望差距过大，进程也就时断时续。同时也因为与英方的谈判常常不能与德方同时进行，意见无法达成统一，故而历经多年谈判依然没有结果。
至光绪三十一年（1905），在中国自主建筑的第一条铁路京张铁路破土动工及粤汉铁路废约自办的鼓舞下，在“若此路入英、德之手，是直隶、江苏、山东永为英德势力范围。平时则妨我主权，事事牵制，有事则南北隔绝，声势不通，中原全局，关系甚巨”（18）的时局认识下，直鲁苏三省平民绅商、留日学生及京城官员等一边聚会讨论废约办法，一边纷纷上书援例废约。此番要求废约自办的呼声一浪高过一浪，见此情景，朝中重臣也多主张废除草约，“日前德使偕某商人至外务部议津镇路约事，闻那尚书对付此问题坚持草定合同非为条约，日时已逾期，自应作废”（19）。因此，再开谈判废约自办成为朝廷内外颇为关心的大事。
而与英、德谈判多年的袁世凯深知废约的不易，且思想深处抱有“胶澳路权久属德人，载在盟书，藏诸政府，断不可失信于人”（20）想法的他并不赞同废约的办法，但周围的局势及未果的局面又使他颇感压力，于是，袁世凯于同年九月提出将山东铁路交由外务部酌夺办理。不久，外部又将胶澳全约及津镇草约各全案咨送北洋，请其“与德人力争，务欲达其必废之目的”（21）。眼见推脱不掉，袁世凯只得又给自己物色了一位得力助手。光绪三十二年（1906）四月，袁世凯奏请派候补京堂孙宝琦充帮办津镇铁路大臣，对此他解释说“臣任寄太冗，只能督率通筹，力难专顾。现正磋商详约，头绪纷繁，须得精明廉正之大员襄同经理，方免有所贻误。查有三品卿衔候补四五品京堂孙宝琦，才识恢闳，志趣正大。前奉使法国三年，熟习外交，研求政法，倘以之襄办路务，于国计主权，必多裨益”（22）。半年之后，邮传部成立，统管邮政、路务诸事，心情复杂的袁世凯再次奏请开去督办津镇铁路等八项兼差，得旨允行。这样，袁世凯终于卸下让他颇感为难的津镇重担。
光绪三十三年（1907）二月以恽毓鼎为首的三省京官一百五十多人再次上书呈请废约自办，“此[津镇]路关系甚巨，所有权利，不应任外人攫取。因此三省同乡绅商，约集公议，自行筹办，冀以保固京师门户，挽回利权。”且点名奏请饬下袁世凯与张之洞为废约督办大臣，因为“至与外人交涉之处，必得熟悉情形，威望素著之大臣，主持办理，俾底于成。窃思直隶总督袁世凯，系原办此路之大臣，湖广总督张之洞，谊关桑梓，从前收回粤汉铁路自办，曾著成效。如蒙饬下两督臣妥与筹商，当能得力”（23）。而这也正是一直关心津镇路事的湖广总督张之洞心中所想，他认为若要谋求挽救之方，唯有要义两点：“一、赶速筹款自修津济一段；二、仍请袁慰帅出为主持。两义尤以第二义为最要。慰帅地方主权所在，才略威望又皆足以任之。此事甚难，非慰帅出为主持，断无办法……若慰帅肯主持，则通融之法甚多，必可办成。”（24）于是，慈禧太后采纳了群臣的意见，再次委任袁世凯会同张之洞妥商办理。恽毓鼎在《恽毓鼎澄斋日记》（25）中记载此事道：“三省铁路公呈，都察院今日入告，将原呈代奏，奉上谕，准由三省绅商筹款自办，并俯如所请，派张、袁二督妥商办理。圣明下照，俯采刍荛，闻命喜出望外。余与柯凤丈、李嗣老因林赞虞年伯以枢辅摄邮传部尚书，特两次晋谒，面陈始末利害，林丈亦因不悉详情，谘询甚切。今日纶音立沛，当由林丈青蒲力对之功也。”
此番袁世凯再次被委以筹办津镇路约，与过去不同之处就在于凡事都要与资历、年龄均超过自己的张之洞筹划协商。同为封疆大吏的二人在谈判路约中并非督办与会办的从属关系，而是共同筹商协调合作的关系。这就要求二人在谈判之前协调统一，以一致对外。
（一）谈判之前的问题
1.废约或改约
谈判之前，袁世凯与张之洞需要协商一致的首要问题是谈判的期望值，即此次谈判究竟要达到什么目的，津镇草约究竟要全废还是在原有基础上加以酌改。废约自办当然是众望所归，对中国也最为有利，但历经多年谈判未果的袁世凯此次仍然抱定草约不可轻废的想法。此中缘由有二：其一，他认为国际交涉要以守信为原则。袁世凯曾举例日本以不知尊重条约、任意失信为借口撤销韩国总税务司英国人柏卓安的事件，劝说张之洞草约不轻废：“我之条约，必须尊重，不可轻违，尤不可言轻废，免蹈韩人覆辙。倘令凯发端废约，前后矛盾，殊属不敬……凯承议此约，已历数年，德、英并无违犯，无柄可持，突言废约，从何启齿？”（26）其二，他认为曹约之害有甚于津镇草约。袁世凯于光绪三十三年（1907）三月致张之洞的信中说：“此时欲废津镇合同而曹约尚在。无论如何，德人断不允废。设废津镇而专行曹约，于山东中段所损尤大。欲求两全，实无善策。”（27）袁世凯提到的曹约是指光绪二十三年冬德国借口两名教士被杀而引发的曹州教案，派军船强占胶州湾，强迫中国签订的六款条约，其中一款允许德国在山东筑造胶济、胶沂铁路两条，俟铁路造至济南后还可开造由济南往山东界之路并与中国自办干路相接。成约在先，袁世凯的担心不无道理，于是顺势提出了隐藏废约字面、力争谈判改约的观点。
当袁世凯将原订合同并曹州教案条约电函张之洞后，张之洞的态度由支持废约开始转为倾向袁世凯的主张。不久，张之洞在致鹿传霖的信中说：“此时所患，不在津镇合同之不能废。假如真能废英、德两国借款之约，恐德国一国必将径行独修山东境内之路，执定《曹州条约》，悍然不顾，硬自兴工，则直、苏两省争回之路甚短，而山东全省路权沦陷外人之手。两相比较，轻重悬殊。是名废《津镇草约》，而实逼成《曹约》，正中德人之计。”（28）同时，张之洞对谈判结果的期望值也开始持宽容的态度。他对袁世凯说，“能办到废约固属最好，即不能废，或者外人稍为退让，借此挽回几分利权，于国势民情亦甚有益。且使三省京官知交涉之艰难，并非不为尽力。”（29）其后，张之洞更是积极同袁世凯多方解释草约不可废约，以期未来的谈判结果能获得广大民众及政府的理解与支持。
2.造路或赎路
二人协商的第二个问题是谈判时间的早晚。袁世凯主张不要轻易与德开议，而应先做好筹备工作，即联名奏请朝廷饬下都察院会同度支部与邮传部先与三省官绅确实考核能否筹集四五千万之巨款，款从何出，有无把握，如果款项确实，才可重开谈判。原因有二：其一，袁世凯认为此时三省绅民要求自筑的呼声正劲，如果德国能够顺应时局愿意放弃借款草约，但财力窘迫的政府和群情激愤的绅商万一无力筑成，唯恐铁路落入其他列强之手的德国终究还会旧事重提，谈判也将归于失败。“筹款尚无实际。纵使能与德、英妥商就绪，而空言自办，何以善后？”（30）其二，如果款项属实，还可由邮传部先举英、德定不允的条件与之磋商，借以拖延。而政府可另择一线迅速开造，或是由天津至清江，或是由大沽至清江，袁世凯将其命名为沽淮铁路。这样一来，基础已立，英、德见无利可图，说不定草约会不废自废。
袁世凯将想法密告张之洞后，却很快遭到张之洞的反对：“若并未与德议，而专问三省之款，三省人必曰：‘若能废约，三省必能筹款。’恐不能折服之也。”（31）“此事不难于筹款，而难于废约。”（32）对于袁世凯预先造路的设想，张之洞更是极力反对，“若归绅商自办，十年亦难成功。一无款；二乏人；三各有争心，不能划一；四靡费必多”。张之洞的意见是与其造路不如赎路，因为“英、德代修，指刻期告成之路，招本稳利丰之股，分年集之，一举赎之，岂不至易、至简、至稳、至实哉？众论所以愤急者，因从前之约年限太远，漫无范围，虑外人夺我路内之权利也，且虑其侵我路外之权利也。今若将章程改好，则造路不如赎路矣。”（33）二人经过协调，就此形成借款筑路的基调，接续而至的是如何改约能减我损失，以便早日赎路。
3.张之洞的改约方案
光绪三十三年四月初七，英使朱尔典派中英公司总办濮兰德赴鄂省力劝张之洞借英款造鄂路，张之洞趁机询问详细章程。濮兰德不仅答以五厘息、九三扣或九三五扣、十年即可赎路等较以往有利的优惠条件，而且对张之洞提出的将来英工程师不干预支路修筑及开采矿务的要求轻快应允，据此，张之洞认为“濮于鄂路所求如此，然则于津镇路所希望者可知”（34）。于是，结合历年津镇路约谈判进展及此次濮兰德透露的优惠条件，拟出一份共有七项内容的谈判方案。要旨有四：第一，借款息金，力争十年后全还借款将路赎回，不补镑息，万不得已十五年后还款，到时定不补息；交款扣头压至为九三五扣至九三扣之间；且尽量将行车余利中的银行分红取消。第二，洋员权限，尽量将洋员把持的工程、行车、账目之权争回，由华员管理，英、德银行派来年终查账之员务必要与铁路不相关且长于考核，并力争添派华官一员。第三，路工限制，除干路外不得稍有扩充，如果开煤运料等事应修支路时，无论远近皆由中国筹款自修，英、德银行毋庸代修。第四，赎后性质，筑路及铁路行车的十年中由官经理，其后可由三省商民筹款自办。
袁世凯看过后绝口不提斟辨筹款和先造铁路的设想，转为对张之洞的谈判计划大加赞赏：“所拟七条，悉中肯要。前六条与英、德商议，在我亦平实近情。六月动工，四年修成，十年赎回，至为简捷。而管路、查账、存款权操自我，借款减扣，酬劳少提，磅息不补，支路自修，尤为利不旁溢。十年以内不损我权利，十年以外可收回全路，洵属独操胜算。后一条归三省自办，以筹储之款为赎回之资，宽以十年之期，加以积存之余利，在三省绅民筹款，不致过迫，为数又可较省，而得收全路，无异自造，既纾民情，仍保路权，诚所谓‘造路不如赎路者’。伟策精思，甚善甚善。”（35）袁世凯另补充两点：其一，关于加重华员事权。袁世凯委婉地提到自己往年谈判中也曾积极主张华员权限，但英、德始终未允，现今中国缺少铁路事务总管和总工程师这类人才，还不能不用洋人，而且铁路归督办大臣主持，洋员也由其委派，铁路自会尽操华员之手，因此，建议张之洞在此问题上“倘能再行改善，则更妙矣”（36）。其二，添派谈判得力要员。袁世凯想到重开谈判后既要及时与张之洞晤谈，又要与外务部和邮传部协调沟通，更为关键的是要能随时与英、德两国会议磋商，而他与张之洞都无法抽身四处应对，因而提议派专员传达机宜。袁世凯此次推荐的人选为驻美大使梁敦彦，梁敦彦任津海关道期间曾随同袁世凯筹议过津镇铁路详细章程，袁世凯推荐说：“梁升道现为出使大臣，自应请旨简派会议此路详细合同，随时电商尊处暨敝处、外务部、邮部，公同核夺。”（37）民国初年梁敦彦又担任了袁世凯政府中的交通总长等职。
张之洞欣然采纳了袁世凯的两条建议。对于任用洋人，其后他还劝说朝中同僚说，“路虽系自办，工仍须包与洋工师，方能合法、迅速。若由中国官绅自出心裁，恐必致耽延迟缓”（38）。对于添派梁敦彦为会办一事，张之洞马上动笔书写奏折与袁世凯联名奏请，四月十八日获得批准。（39）
4.与外、邮两部的关系
按照常理，与外国交涉路约的事情应由外务部与邮传部妥为办理，而此次政府将津镇谈判的重任交予袁世凯与张之洞，一方面是因为袁世凯已经督办津镇铁路多年，熟知情形，且交涉颇有经验，而张之洞也督办铁路多年，且曾参与谈判粤汉铁路的废约，经验亦十分丰富；另一方面就是原约系中国政府向英、德两国商人借款，历年即由两国银行派员商议，与国际交涉略有不同的是可以不以政府名义出面谈判。这里，自然就存在一个袁世凯、张之洞与外务部、邮传部的关系问题。
袁世凯主张谈判之前先由外、邮两部巧设难题，继再协商，“当可挽回权利不少”（40）。且设想了由外务部出面为难英、德的办法数条：“一、由津至山东界一段，归中国自造。二、东、苏两省路股，中外各半。三、无论何时中国有款，即可按值赎回。四、此路用人办事，均由中国人主持。”（41）除此之外，袁世凯还主张将商议办法及未来谈判情形随时告之外、邮两部核夺。而张之洞却对袁世凯的想法不大赞成，他认为“‘随时商外务、邮传两部，公同核夺’一节，尚可从缓。一国三公，必致误事，况七八公耶？公擅长交涉，当已照澈无遗。尊意自为虚衷周到起见，唯鄙见此事须分作两层，先由我两人将主意告梁星使（即梁敦彦），与德、英两使往返磋商，仍须高一层落笔，方易就范。俟略有眉目，再详告外、邮两部，请其核定或可或否，或增或减，仍听命于部，如此或无窒碍耳”，意思即谈判稍有眉目后再告之部里。（42）袁世凯看后，终于忍不住将心中不满倾泻笔端，英、德两国“在京现专向外部催询，而部中本不愿担承，意在向外推托。若奏明俟议有眉目再行详达外、邮两部核定，恐于未有眉目以前，部中借以推诿，更不肯过问。遇有必须借重外部之处，转致为难”（43）。而令二人没有想到的是，三个月后袁世凯就被明升暗降改授为外务部尚书兼军机大臣，协调问题迎刃而解。
就在袁世凯与张之洞关于谈判诸项关键问题紧急筹商之时，英、德两国大使早已按捺不住多次往部催询。于是，当袁世凯推荐的得力助手梁敦彦被旨派为会办大臣后，谈判的大幕开始徐徐拉开。
（二）谈判的过程
1.初拟章程
谈判之初，德国的立场依旧强硬。驻京德使先是照会外务部催促速拟办法，其后以“如津镇约不定则商约不议”（44）相威胁，最后又以“草约已经贵国皇帝允准，如欲改约须贵国知会敝国皇帝，敝公使实不敢预问”（45）相推脱。在此情形下，袁世凯、张之洞、梁敦彦三人开始精心筹划谈判良策，期盼此次谈判能有所收获。
此时，在张之洞眼中已经清晰预见到未来谈判结果的三种可能：“与外人言，三省必欲废约，为第一义。与商借款四千万自造，为第二义。痛改草约，必将前拟之七条办到，为第三义。第一义万办不到，而万不可不向外人一言。第二义如能办到，极好。第三义必能办到，似亦不能谓之不好。”（46）于是，叮嘱梁敦彦不妨先向两国银行试商废约，即便遭拒，将来也可将为难情形告之三省百姓，以期理解。如果废约无法实现就与两银行协商借款自造，合同内可不注明修路，只说要兴办工商实业，这样就不会以路作抵，而另指三省他物由铁路督办大臣作保。其中四千万的借款数额是张之洞考虑到原约中数额过巨，经过深思熟虑决定拟修单轨铁路的价格。与此同时，袁世凯与梁敦彦也颇主张借款自办，且更为明确提出借款与造路分为两事。具体做法就是：第一，不以路作抵，以他项的款为抵押，这与张之洞的想法不谋而合；第二，“让利争权”，即以物质利益换取国家权利。拟仿照关内外的办法，以借款利息与未来红利换取华官权限的加重，工程由中国管修，成一段即交一段，交路之后的行车管理及行政用人均归我主持，外国不得干预。
光绪三十三年（1907年）五月梁敦彦一边将想法详陈朝廷，一边开始与英、德银行代表谨慎接触。就在五月中下旬德华银行代表柯达士借口梁敦彦拟令三省绅商与英、德两银行直接开议，径自赴鄂，与张之洞会晤商谈。而柯达士此行的真正原因与早前中国政府借英款赎回粤汉铁路有关。原来，当年借款之时即与英使约定：将来粤汉铁路修造之款除中国自行筹集外，如须向外洋借款，当先尽英国银行承办；此外，湖北、湖南境内另有修造须借洋款之事，照粤汉铁路一律办理。就在一个多月前，英使朱尔典刚派濮兰德赴鄂省，以鄂境修造粤汉与川汉两条铁路，需款甚殷为借口力劝张之洞借英款修路，而且英国还要联合法国东方银行共同贷款给中国。正当中国以“原约所无”断然拒绝时，日本和德国也闻风而动。但二国境遇不同的是英国早早就断了日本的想头，而德国却仍四处托人活动。见此情景，张之洞函梁敦彦婉却柯达士，“盖鄂省修路，不借款则已，若借则必须汇丰。因从前曾与英领有约，此时碍难更改也”（47）。柯达士自然是不肯罢休，撇开梁敦彦赶赴湖北亲见张之洞。
其间，张之洞于五月二十一和二十二日两次晤谈柯达士。柯达士言称此行甘心退让，以结好于中国，张之洞趁机与之协商津镇借款事宜，经过一番磋磨，终于订定津镇借款章程十五条，内容即为三人最近所筹商的结果。要义有二：（1）借款息金及年限。双方约定借五百万磅先修单轨铁路，如款不敷可仍向德华、汇丰续借；交款时九四扣，即百元英镑中国实得九十四；息金为五厘息；前十年还利，第十一年起还本，如有款也可于十一年全还，或陆续多还，如果十一年还本，不补两镑半之息银；其中至为关键的是借款不能以路作抵，而是另指三省之款作抵押。此条张之洞与柯达士约定抵押之物由袁世凯另行酌定。（2）工程建设。工程分为南北两段，工期为三年，为缩短修筑时间，北段天津、南段浦口、中段济南应同时开工；济南路造至分达南北处，应一向北造，一向南造，以期迅速；北段用德工程师，南段用英工程师，均由中国总办此路大员自行选择，此工程师应听中国总办提调节制调度；英、德工程师只管造路工程之事，不得干预他事。此十五条章程成为日后《津浦铁路借款合同》的雏形。
2.筹措抵款
因为主张借款、造路分为两事，不以路作抵，袁世凯早就开始筹划抵款之物。考虑到津镇铁路横跨直、鲁、苏三省，三省若能分摊抵款，困难会小许多，同时又因自己身为直隶总督，从直隶财政中筹措部分抵款自然不成问题，问题的关键是山东、江苏两省能否积极配合。
于是，袁世凯电函商之山东、江苏两督抚：“津镇铁路经直、东、苏三省京官请自筹款建造，奉旨派敝处会同香帅商办。当经奏派梁崧生星使与德英两公司商议，以原订草合同万不能废，不得已商一借款自办之法，造路之权全操自我，所借之款不以路为抵押，须以他项的款作抵，香帅甚主持此议。东、苏两省为路线所经，究有何项的款可作抵押，望预筹核示。”（48）当张之洞终与柯达士达成鄂约十五条，袁世凯再致二省督抚：“顷接香帅电，津镇先通单轨仅借五百万磅，不以路作抵，只以三省之款作抵，九四扣、五厘息、三年造成，十年后还本，第十一年起如有款即全还或陆续多还。此项抵款三省自应指路线所经里数分任，至十年后能预筹备若干似宜就三省财力各筹办法，此时尚难核定。”同时，袁世凯还以直隶情况做比说，“直系缺额省份赖各省协济，近年入不敷出尤甚于昔，尊处如何设法筹抵务祈先示大略，以便转告香帅暨梁崧使筹酌。”（49）意思即为直隶缺额省份还能设法筹抵，别省自然是责无旁贷。
山东巡抚杨士骧接到信后马上会同司道筹商办法，不久即回复拟以百货、土药、烟酒三项厘税合六十余万元作抵，并称“如必拘定数目只得兼以胶关洋税添足”（50）。与此形成对比的是，江苏省官员在此事上却表现得不够积极与热情。譬如，沪道电禀两江总督、江苏抚巡诉说为难情形，“沪关财政只有洋税、药厘两大宗，舍此别无进项。原有之税厘早指抵汇丰、克萨四国洋债接抵洋款，而常年京协各饷及部拨特别要需无不仰给于此，出入仅足相抵，固无余力兼顾，不能再抵造路借款，其新增常洋两税系照约尽拨赔款之用，均难别抵移挪。再四思维，一筹莫展。”（51）山东之所以比江苏积极，一方面因为山东巡抚杨士骧与袁世凯关系非同一般，早年袁世凯从巡抚任上升迁为直隶总督时，推荐下任人选即为杨士骧；另一方面筹议中的津镇铁路途经山东全省，也与该省关系最为密切，如果铁路及周边矿产任由英、德主张，将会对未来山东主权危害极大。
与此同时，英国汇丰银行新派代表希理夏和德华银行代表柯达士在京会晤梁敦彦时，多方挑剔，加以刁难。首先，提出五百万镑借款每年至少须有四百万两银作抵，同时明知中国筹集抵款颇为不易，还以目前中国禁烟为由，拒绝中方以土税作抵。其次，二人又在与张之洞议订十五条外新索要求三条：一是英德工程师及总管账员虽由中国选派，但必须通过两银行认可方可就职；二是中国总办提款必须由总工程师及总管账员开单，载明何项工程需款若干，方可奏效；三是该路行车账目必须由总管账员按期报知两银行。从中可看出两国银行不甘心只是借款获利，更要通过控制财政达到干预路权的目的。梁敦彦针对其欲借口押款不足另起波澜的野心，当即回以“押款不足，犹可再商，唯添索之三条，皆与原议大相反背，万不能允”（52）。然后，梁敦彦想出两条对策，电请外务部相助，其一多筹抵款：“弟思希理夏既以押款不足为借口之资，必须多筹数十万，方可杜其干权之渐，能足其数更妙，倘押款既足，彼仍另作要求，我再峻词驳拒，当可望其转圜就范，议结有期。”（53）其二请他省助筹抵款：“如三省实再无的款可指，借款既系中国担保，所指亦虚抵，将来仍由路利清偿，似不必定囿于三省也；请他省协助，亦无不可。”（54）梁敦彦的想法固然从大局出发，但难免过于理想化。与三省利益相关之事筹措起来还困难重重，别省可知。
光绪三十三年七月二十七日，袁世凯被改授外务部尚书，八月袁世凯在不情愿中走马上任。其后，筹挪抵款之事经外务部与三省督抚往复电商最终确定，三省分配数额为：直隶省厘税一百二十万两，山东省厘税一百六十万两，江宁厘税九十万两，江苏省厘税十万两，共合计三百八十万两银，与两银行勒约四百万两相差无几。希理夏与柯达士见状，也只得勉强同意。
3.最终签约
袁世凯与张之洞会同梁敦彦三人也因路约影响商约谈判一事多次受政府的催促，不得不加快谈判步伐。光绪三十三年七月先前由袁世凯奏请帮办津镇铁路大臣孙宝琦赶赴柏林，欲见德皇呈递国书，此时他的身份已为驻德公使。因德皇与外部大臣均外出避暑，孙宝琦只得与德国外部副大臣会晤。当谈及津镇铁路时，此大臣抱怨说：“德政府甚为注意，闻中国政府以此事交与袁、张两督。袁、张意见不合，定议无期，甚盼中国早日将此事定议，方可提议商约。”（55）将路约迟迟谈判未成的责任推在了袁世凯与张之洞身上，孙宝琦当即反驳道：“中国政府盼望此路早日造成，更急于德政府，徒以商议频年，因德商不肯减让，是以延搁至今。三省绅商亦因急不能待，故呈请自办。朝廷交袁、张两督筹议，现议仍照草合同接议，已派梁使商订。唯草合同内有损中国主权及本利吃亏者，中国不能不争。必须德商减让，方能合龙。”（56）针对商约迟议一事，孙宝琦探问道，“商约草底延搁已久，此系两国国际之事，津镇路事，只商务之一端，岂可因此停搁商约。”（57）而该大臣即以此事不能不稍缓再议加以推脱，见此情景，孙宝琦只得电告政府早结路约。
正当津镇路约在袁世凯、张之洞与梁敦彦会同英、德代表紧锣密鼓筹商下即将签约之时，又发生了因铁路终点改换而引起的群众不满的小插曲。原来，三省民众一直以为津镇铁路即由天津经山东直达江苏镇江。但当路约谈判即有眉目时，忽闻铁路将终点移至距离镇江不远的南京对岸的浦口，这使得本已抗拒借债筑路的江苏绅商们更为不满，他们或是集会演说，或是集结朝臣名士讨论对策，或是借助媒体将心中不满发泄报端。“津镇铁路虽有借款自办之明文，然忽闻袁宫保力主改为津浦路线，镇江商学界恐镇江商埠因此即衰落，非群策群力以图挽回仍与镇江直接不足以保全固有之商业。爰闻特别会议拟定电稿，请镇江同乡京官向外、商、邮三部竭力争执，并闻张季直殿撰（即张謇）亦颇表同情。”（58）同时，众人也开始纷纷猜测改线的原因，甚至出现各种官商贪腐的怀疑：“浦口田地已为程、许及某姓三家买有数十万顷之多，程为现任长江提督程从周军门文炳，许即此次江浙代表许九香观察鼎霖，其实此三家安有如许巨资，其中有主镇江丰和洋行以为之。”（59）镇江民众本想通过筑路发展当地经济，如今听闻铁路改道希望落空时自然要群情激愤。
事实上，津镇铁路改道浦口并非如民众所认为的即将签约前的临时之举，而是中英德三方早就商量妥当的结果，只是铁路名称没有更改，因此并不为外界所知。早在光绪二十九年袁世凯委任唐绍仪、梁如浩会议津镇铁路札中即称：“此项铁路系天津至镇江，该署使来照称系天津至南京，当系笔误，已照覆应行更正矣等因。到本大臣。准此。”（60）到光绪三十三年，袁世凯与张之洞共同筹商铁路改约时，二人则是按照筑路浦口与英、德左右磋磨的，如光绪三十三年四月张之洞初拟的改约方案第五款中专门规定：“除自天津经山东抵浦口止，此一干路外，不得稍有扩充……”（61）据此可知，英、德早先本欲筑路镇江，后因考虑到南京相比镇江具有更大军事与经济利益，故而以笔误的名义要求改道浦口，而中方在当时督办大臣袁世凯主持下也答应了英、德的要求，因为袁世凯更是考虑到“南洋大臣驻扎南京，此路筑成，则南北洋可以联成一气”（62）。因此，袁世凯第二次与张之洞共同筹商时自然仍要依照先前的结果继续协商。
在袁世凯、张之洞、梁敦彦三人的共同努力下，经过一番艰苦的磋商，光绪三十三年十二月初十（1908年1月13日）外务部右侍郎梁敦彦在外务部尚书袁世凯授意下与上海德华银行及伦敦华中铁路有限公司代表于北京签订《天津浦口铁路借款合同》，历经多年的改约谈判终于落下帷幕。
《天津浦口铁路借款合同》共二十四款，主要内容为：借款英金五百万磅，年息五厘，九三扣，三十年期限，十年后全数清还则每镑加价二镑半，若二十年后还款则无须加价；所造路程分为南北两段，四年完工，建造工程及管理一切之权全归中国国家办理，且聘用德、英两国总工程师由督办大臣独定等。从中可以看出，合同内容与袁世凯与张之洞督办越来越趋成熟理性的筹商结果相差无几，且最终达成了袁世凯与张之洞借款与筑路分为两事的主张。合同的最终签订，引来国内及国际舆论的纷纷关注，并对中国未来铁路建筑产生了深远的影响。
首先，开创了借款筑路分为两事的新形式，弱化了债权国对出资所建铁路的控制。在清末历史上除1905年袁世凯主持建筑的京张铁路为自筹资本自主建筑外，其余均为借债筑成，列强趁机提出各种苛刻的借款条件，使得筑成后的铁路也多半掌控于列强手中。而津浦合同改变了以往以路作抵的借款方式，明确规定了债权及债务国在铁路建筑及行车管理中的各项权利与义务，从而减少列强在出资建筑中国铁路中通过攫取各项管理权达到控制铁路、有损中国主权的危害，部分挽回了国家的主权与尊严。事后，袁世凯在奏章中颇自豪地说：“窃以该合同内所载办法，确能于造路借款划为两事，不特主权、利权均无损失，于原订之草合同多所补救。即凡兴工、用人、购料以及提款、还款各事宜，均操之在己，毫不授人以柄。较之他项路约，实为周密。”（63）同时，袁世凯民国初年的政治顾问、此时担任《泰晤士报》驻北京记者的莫理循也发表评论说：“中国人意识到如此有利的条款以前从来没有过，中国要求在没有外国干涉下控制自己的铁路，这次得到了明确的承认。”（64）
其次，将前约所载让与德国建筑的铁路归入津浦支路办理，部分收回先前丧失的铁路权限。晚清时期，各列强如狼似虎般疯狂蚕食中国领土时不忘将掠来地盘上的铁路建筑权据为己有，因为他们非常清楚手握四通八达的铁路将会给他们的进一步侵略带来何种便利，德国也不例外。早在光绪二十三年德国就借口曹州教案蛮横提出“德国工程师，在山东省内，具有建筑通省铁路以及开采铁路沿线矿藏的优先权”（65）。后经谈判，总理衙门允许德国在山东筑造胶济、胶沂铁路两条，俟铁路造至济南后还可开造由济南往山东界之路并与中国自办干路相接，这也就是袁世凯颇为忧心的“津镇不成，反逼曹约”中的曹约。因而，在此次谈判津镇路约中袁世凯多方磋磨，终使德国同意所有胶澳条约第二端第一款所载各路线一并归入津镇铁路办理，其中包括有：一由胶州湾至沂州府一段，二由济南府往山东界之一道。这样，两段原为德国建筑的铁路现与津浦铁路一同归中国借款筑路，路成后纳入中国铁路系统管理，这比先前状况有大的改观。作为回报，袁世凯同意将山东德州至正定府及兖州府或津浦干路中之他处过济宁至开封府两支路，于十五年内由中国自行筹办，倘用洋款须向德华银行商借。虽然有民众认为袁世凯此举将使德国将势力范围再加扩充由山东推至直隶、河南，但从当时衰微的国势看来，将铁路自办写进条约，避免其他国家对铁路的觊觎，待日后国力强盛时再自筹资金自主兴办，还算是对铁路建筑及保护主权较为有利的举措。
第三，该借款合同成为其后贷款筑路的合同蓝本，对清末民初铁路发展中政府与贷款国之间的借款交涉具有示范性作用。因为《津浦铁路借款合同》中别项抵押的条款开历年借款中以路作抵之先河，且九三扣、五厘息、以一次性补偿二十万镑代替银行百分之二的红利以及中国督办掌控工程用人、行车管理权等一系列做法都使之成为日后铁路借款合同的摹本。就在《津浦铁路借款合同》签订不久，在外务部尚书袁世凯的坚持下，《沪杭甬铁路借款合同》随之敲定，而其内容与前份合同相差无几。进入民国，这份样本合同继续着它的示范功效，一位记者统计说：“交通部借款颇有蓝本，年来蓝本利用次数之最多者如津浦路借款合同。海兰资之，同成资之，浦信资之，鄂滇资之。此次宁湘借款亦资之，似津浦借款为借款之极者，故每次新铁路借款之成立恒依之为准绳。”（66）从中可见，该合同在中国早期借款筑路中的蓝本效应影响之广。
袁世凯在多年督办筹商津镇改约中，在与张之洞消除分歧、协商一致的合作中，逐渐形成了不以路作抵以及借款筑路分为两事的思想，并最终签订相比以往最为有利的《津浦铁路借款合同》，这对中国早期的铁路发展有着深远的影响。同时，也因为参与谈判津镇路约，袁世凯对清末时期借款筑路、铁路国有的想法有了更深刻的认识，抱此想法的袁世凯在津镇谈判稍有眉目时即卷进了他清末政治仕途中一次空前的与民众对峙的危机中——苏杭甬风波，也因为主张借款筑路而引发了群情激愤的江浙风潮。（67）
光绪二十四年七月，盛宣怀奉旨与英商怡和洋行议订苏杭甬铁路草约，双方约定：一、此草约需与沪宁铁路草约章程内容一致，且将来订定正约仍当与嗣后商定核准之沪宁铁路正约章程一致；二、草约签订后怡和洋行当从速派工程师测勘；三、督办大臣画押后知会地方巡抚，如有窒碍之处俟订正约时即行更正。此后数年，双方在废约问题上争持不下，盛宣怀在全浙众绅商斥责卖路的声讨压力之下，亦力主废约，然无结果。
光绪三十一年，英国以沪宁铁路工程师熟悉情形且省往返川资为由，拟派沪宁勘测师从速勘测路况。外务部当即于十二月照会英国公使萨道义，称“中英公司拟令沪宁铁路工师接勘苏杭甬铁路，自系为责成熟手，撙节款项之意。唯苏杭甬铁路系由浙江张巡抚接议，此路业已不归沪宁铁路督办大臣兼理”（68）。这样，路事就从盛宣怀处转归外务部接手管理，为袁世凯参与路事埋下伏笔。
外务部面对的情形，一方是浙省绅商、浙路总办与浙籍京官纷纷致电，列举理由力言废约；另一方是英使萨道义与中英公司代表濮兰德频频照会，措辞严厉拒绝废约。处此两难境地的外部堂官十分清楚废约是万难达成的，而民众的要求又不能置之不顾，于是左右权衡，提出改约的设想，并于光绪三十二年二月致浙江巡抚函中说：“现在遽行议废，势难办到。唯有与英领声明以中国地方改归中国人自行修路，外人自应退让，不可再为争论。不言废约，只言收回自办，或易就范。如英领仍以前定草约为言，商定正约，务希严切磋商，将正约内各条所有关系主权利权之处，不可宽假。”（69）萨道义对外部行为颇不满，威胁说：“此事现属两歧。若贵国政府仍袖手坐视，深恐我国或至纠葛，致将华、英利益均受巨亏。”（70）而与此同时，浙江绅商奏请商部准予设立浙江全省铁路有限公司，勘办杭州北至苏、沪，经湖墅，东至宁、绍等各段铁路。五月，奏请获准。至同年六月，闻听此讯的英国驻华代办嘉乃绩与外部商定，先行提议广九铁路，俟广九合同定妥速议苏杭甬路事。
其后，接替萨道义成为英国驻华公使的朱尔典多次到部催询路事。就在光绪三十三年（1907年）正月广九铁路合同画押，这样一来朱尔典催促更紧。五月朱尔典面见庆亲王奕劻时抱怨说：“我到任将一年，与贵国交涉事件，不啻十数起，总未办结一件，屡被我们政府责问，我颇为难。看贵部情形，大有不愿同我们英国要好之意。且所办之事，都推到各省督抚，而督抚重听绅士及留学生等的话，多方阻碍，以致事事不能归束。”（71）中方安抚一番，并正式回以此事拟派汪大燮商办。汪大燮是浙江人，此前出使英国，既是浙人又熟悉英国情形，故被调回国内处理路事，而令汪大燮没有想到的是在他此番回国后却因处理路事成为同乡百姓的公敌。
