第一节 简论加强我国围海造田的科学管理【1】
一、围海造田的利弊分析
围海造田就是在海滩或浅海上建筑围堤隔离外部海水，并抽干围堤内的水使之成为陆地的工程，又称围涂。它为农业、工业、交通、外贸等的发展提供了场所。历史上我国就是一个围海大国，有着悠久的围海造地历史。新中国成立后，我国人多地少的矛盾更为突出，如广东、福建、浙江等省，现有人均占有耕地面积仅为0.4亩左右，而大规模的经济建设又占用了不少土地，令土地紧张的局面更为严峻。因此，我国开始了有组织的围海造地活动。改革开放以来，中国围海造田活动呈现出速度快，面积大，范围广的发展态势。进入21世纪，我国沿海11个省、市、自治区纷纷展开了新一轮的围海热潮，加快了围海造地的步伐。
围海造地经济社会效益明显，它拓展了陆地面积特别是黄金海岸的面积，有力促进了海岸带的社会经济发展，缓解了发达地区的土地短缺矛盾，所以围海造田成为人地矛盾突出的海岛国家和沿海地区解决经济发展用地的重要选择。但另一方面，围海造田对生态环境造成的影响也不容忽视。因为海岸带是海陆相互作用的复杂地带，这里既不同于纯粹的陆地，又不同于纯粹的海洋。海洋动力条件、生态环境的变化，会影响到海岸线及沿岸陆地；沿岸的人工建筑、岸线的变动、海岸生态条件变化等，也会引起海洋环境的变化。【2】
首先，围海造地工程对海洋生态环境造成了严重破坏。兴建围海工程，会导致有关海域的地形、地貌和水文等自然条件的改变，从而影响动物的栖息环境和植被演替。围海造地加剧了海洋环境污染，使重要渔业资源以及海岸自然景观遭到破坏。【3】由于围海造地政策的鼓励，规模不断扩大的围海造地活动使我国近岸湿地面积锐减，生态系统严重退化，许多重要的经济鱼、虾、蟹、贝等海洋生物的产卵、育苗场随之消失；湿地作为鸟类栖息地的功能也被削弱，生物多样性水平大为下降。围海造地还会使我国气候发生不利变化。经考证，沿海湿地的消失，可以加重内陆的旱情。因为陆地上的水分通过大气环流得以与海洋交换，如果陆地上湿地减少，云就很难形成，降水就会逐渐减少。围海造田增加的是陆地，但消失的是有重要生态功能的近海湿地。围海造地还使海洋环境污染加剧，大规模的围填海工程直接造成大量的工业垃圾，从而加剧了海洋污染。大规模的围填海工程也使海岸水动力系统和环境容量发生急剧变化，从而大大减弱了海洋的环境承载能力，减少了海洋环境容量。近年来厦门西港海域赤潮频发，即与此有关。2000—2002年，厦门周边的厦门西港和同安湾海域就发生了8次赤潮，造成了巨大的经济损失。【4】
其次，围海造地造成了其与海洋产业之间的矛盾。因为随着海洋经济的不断发展，各行业对围海造地的需求逐渐增大，资源供需矛盾日渐突出，各海洋产业之间的矛盾也不断激化。围海造地与养殖业之间的矛盾表现为：围海造地占用了养殖业的发展空间，改变了水动力条件，对养殖环境造成负面影响。港口建设和工业区建设实施后，因废弃物的排放，影响养殖业的水环境和地质环境。围海造地，也限制和挤占了盐业的发展空间，港口建设和工业区建设实施后，因废弃物的排放，将造成附近海域水质标准下降，影响盐业的取水环境。围海造地与旅游业之间的矛盾，表现为围海造地使旅游岸线资源日趋短缺，对旅游海滩资源品质造成负面影响。
二、我国政府对围海造田的管理现状及不足
在我国，自20世纪90年代以来，随着海域开发密度、强度的加大，沿海地区用海矛盾的日益突出，国家海洋局已开展了卓有成效的海域使用管理工作。21世纪以来，围海造地管理成为海域管理的重中之重。2006年，中国首次制定了全国性的围填海规划，在局部开展规划试点，将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区等4种功能区域，并制定沿海各地的围填海总量控制指标，规定围填海工程必须举行听证会。2008年，国家海洋局提出加强海洋功能区划对投资项目的统筹和引导，保证重大工程项目的用海需求，强化专项用海规划及其项目管理，严格控制海域使用论证和评审的时间，提高海域使用审批工作效率的政策措施，特别提出对越权审批、拆分审批使用海域的，要严肃追究相关人员的责任，确保了海域使用管理工作的严谨性和高效率。2009年，国家海洋局又提出要按照国家宏观政策要求，实行有保有压、宽严相济的围填海管理政策，引导、调控地方固定资产投资和产业布局。建立围填海年度计划管理制度，对年度围填海规模实行指令性计划管理。完善围填海审批制度，加强围填海项目事前、事中、事后的全过程监管。同时，以省为单位开展围填海专项检查。
但总体来看，与世界上先进的沿海国家相比，我国围填海的管理还不够到位，管理手段还不完善，管理效果还不尽如人意。如何建立科学合理的围海造地管理模式，完善我国的围海造地管理体系，已成为摆在各级海域管理部门面前的紧迫任务。当前我国围海造地管理中存在着如下问题。
（一）没有一部针对围海造地管理的专门法律
我国的围海造地管理主要是根据《海域使用管理法》进行的，该法对海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用金等都作了相应规定。但由于围海造地涉及多个领域，因而还受《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海上交通安全法》等多个法律的制约。尽管在《海域使用管理法》立法过程中，立法部门曾对海域使用法律制度与相关法律的协调问题进行过研究，并提出了一些解决方案，但实施效果并不十分理想，相关法律之间的冲突现象仍然存在。
（二）缺乏统一的协调管理，导致行业用海矛盾普遍存在
由于我国涉海部门众多，海洋行政管理形成了以部门行政管理为主要特点的分散管理体制，导致我国在围海造地行政管制中存在着一系列问题：有些管理机构职能交叉，出现“有利事件争相管理，安全责任问题管理空缺”的现象；地方规划大多由各部门自行制定，与国家规划之间出现断层。由于围海造地项目与地方利益挂钩，有些地方政府从本地区利益和眼前利益出发来衡量和采取措施，往往容易导致围海造地项目边干边审批或报批时采取化整为零的手法躲避中央的监管。在我国海洋管理体系还不完善的情况下，如此种种问题，在一定程度上导致了我国围海造地管理效能低下。
此外，在对待围海造地问题上，中央政府和地方政府之间也存在着矛盾。中央政府代表国家的整体利益和社会的普遍利益，而地方政府代表局部利益，其执行政策的出发点是谋求本地区的最大利益。由于两者在长期和短期、全局和部分利益方面存在分歧，客观上形成了中央政府利益与地方政府利益关系的博弈格局。
（三）中央和地方在行使海域管理权时存在矛盾
当前我国的海域实行中央统一管理和地方分级管理相结合的模式，即海域所有权主要由国务院代表行使，部分授权地方政府行使。国家法律规定我国的海域归国家所有，但海域使用的监督管理主要由地方政府实施，由于中央和地方在利益追求上的不同，地方政府为追求自己的利益，往往不顾国家法律的约束，导致很多填海工程都是先斩后奏，或者采用化整为零、越权审批等手法，严重损害了国家的权益。
（四）海域使用论证把关不严，质量不高
以往我国的海域使用论证的操作模式基本采用“海域使用方提供论证报告，专家组评审论证报告，海洋主管部门审批”这一套程序。看起来，我国对围海造地项目的审批比较规范、科学，国家海洋局也提出了严格的海域使用论证和评审标准，并提出了对越权审批、拆分审批使用海域的行为要严格追究法律责任。但我国的海域使用论证仍存在很大漏洞，主要体现在以下两个环节：一是论证单位对论证工作的不负责任，评审专家也往往采取不负认真的态度。于是以下情况就大量出现了：不少论证单位由于接受了委托方不菲的酬金，导致委托方要求什么结果，受委托方就提供什么结论，使论证结果缺乏科学性和准确性，导致专家评审这一关形同虚设。二是国家围海造地的管理存在重审批轻管理的现象。尽管针对我国的围海造地发展态势，近几年国家加强了对海域使用管理的审批工作，但实际把围海造地管理的重点放在了前期的审批流程上，而忽略了后期的管理，海洋行政主管部门对海域使用情况缺乏必要的跟踪管理，导致少批多用或改变填海用途等现象普遍存在。
三、国际上发达国家对围海造地管理的成功经验
在国际上，沿海国家早已对科学用海进行了严格规划。在世界上，围海造地最成功的国家是荷兰。该国围海造地已有几百年的历史，有四分之一的国土是从大海里“夺”过来的，但也出现了众多围海造地后遗症：海岸被侵袭，物种减少，自然景观不复存在。因此，荷兰政府决定将部分围海造出来的土地恢复成原来的湿地。1990年，荷兰农业部制定了《自然政策计划》，提出用30年时间保护受围海造田的影响而急剧减少的动植物，建立起南北长达250公里的生态系统地带。与此同时，严格控制围海造田的规模和数量。
荷兰围海管理的特点主要表现在以下几个方面：（1）全国的海洋管理权集中在国家层面，由国家机关统一协调、管理有关海洋开发和利用的政策、措施和法律之间的冲突。（2）其法律体系由国际、国家和地方的公约、法律和法规共同组成，并形成了相互配套衔接的法律系统，通过相互协调共同解决环境和发展的矛盾问题。（3）目前，荷兰全国已经建立了综合湿地计划、海岸保护规划、海洋保护区规划、水资源综合利用规划和三洲开发计划等。另外，荷兰还建立了围海造地后评估技术体系，对于有效规范围海造地管理，为以后的涉海工程建设提供经验和借鉴。
日本是一个岛国，陆地面积很少，地价昂贵。东京繁华地带的地价，是英国平均地价的65倍，是美国平均地价的100倍，寸土寸金，所以不得不向海洋要地。日本围海造地的历史与规模在世界上都位于前列，但由于大量的围海造地改变了海湾面积和自然条件，对海洋自然环境和渔业生产都产生了重大影响。为了减少这些不利影响，日本对围海造地设立了非常严格的审批流程和审查制度。日本政府早在1921年就制订了《公有水面埋立法》，该法是日本围海造地管理的主要法律。为了适应海域开发和施工技术的不断提高，日本政府每隔几年就要对该法进行修订。《公有水面埋立法》建立了围填海的许可、费用征收和填海后的所有权归属等管理制度，规定任何公有水面填埋活动都必须获得都道府县知事的许可。都道府县知事只有在确认填埋工程符合下列事项后，才能签发许可证。第一，项目申请人必须对项目进行环境影响评价并完成利益相关者之间的协调后，才能向都道府县知事提出申请；第二，都道府县知事对申请材料进行形式审查。审查通过后，通过公示征求公众意见，接着再征求项目所在村、街基层管理部门、海上保安署、环境保全局、地方公共团体和其他相关机构的意见，并对意见做出评价；做出关于利益相关者处理、填海范围与面积、公共空间保证、围填海收费、施工与使用年限等的许可决定，向国土交通省提出许可认可申请；第三，国土交通省对许可认可申请进行审查，向都道府县知事出具认可意见。如果填海面积在50公顷以上，国土交通省在出具认可意见前，需要征求环境省的意见。都道府县知事根据认可意见向申请人发放填海许可证。
为加强对围填海的管理，韩国设有《公有水面管理法》和《公共水面填埋法》，对围海造田实行严格控制，力求将公共水面与国土的整体利用协调一致。该法规定任何单位围填公共水面都必须做出规划，经有关部门许可后才能围填。韩国1991年制定了第一次公共水面围填规划（10年），2000年3月开始受理社会团体新一轮围填埋申请，并委托承包单位进行了调查及评价。2001年7月公示了第二次公共水面10年围填规划。第二次公共水面围填规划是在综合评价第一次公共水面围填规划的基础上，吸收国内外对公共水面围填经验的基础上制定的。
四、大力加强我国对围海造田的科学管理
首先，加强我国的围填海管理，有必要学习国外的管理经验，制定适合我国国情的《围填海管理法》或《海岸带管理法》。目前我国还没有管理围海造地的专门法律，对围海造地的相关规定主要是作为《海域使用管理法》的一部分，并在《海洋环境保护法》中对海岸和海洋工程建设项目、对海洋环境的污染损害进行了相关规定。如前所述，韩国早在20世纪60年代就颁布了《公有水面管理法》和《公共水面填埋法》，并建立了许可制度、费用征收制度等相关制度。世界上不少国家也早就有了类似的法律，且起到了很好的效果，有效保护了海岸设施和海岸带资源。鉴于我国《海域使用管理法》对围海造地管理的局限性，且配套法律规定也不尽完善，因而有必要针对围海造地制定一部专门的法律。该法不仅要对围海造地的申请、审批程序以及相关后期监督制度进行详细规定，而且要解决相关行业法律之间的协调问题。
其次，要建立有效的海洋协调机构或组织。在这里，笔者认为可以参考日本政府的做法，在国家层面设立海洋决策与协调机构。由于我国还没有真正实行海洋综合管理体制，因此，在完善集中型海洋管理体制之前，有必要成立一个专门负责海洋事务的咨询和协调工作的机构，由国务院直属，名称可以叫“国家海洋管理委员会”。该委员会应由与海洋有关的部门领导和专家共同组成，负责协调、审议各部委、各省市制定的有关海域使用的政策、指令和法律，以及发生的种种纠纷，维护国家的海洋权益。
再次，要完善中央和地方之间海洋管理的职权界限。我国的海域实行中央统一管理和地方分级管理相结合的模式，即海域所有权主要由国务院代表行使，部分授权地方政府行使。因此，我国在分级管理中，应明确中央与地方对围海造地管理权的划分，对于地方能管的事项尽量下放给地方，地方负责不了的事项应由国家统一管理。
另外，要对海域使用论证进行严格审查，完善海域使用论证操作模式和建立围海造地监测制度，加强对围海造地活动的管理。
鉴于以往我国的海域使用论证质量不高，因此，我国应对现有的法律、法规进行修改完善，制定明确的论证监督和惩罚措施。对于违反法律、法规情节严重的论证单位、论证人员、评审人员，要严格追究责任。建议国家海洋管理局制定切实可行的围海造地论证制度，由拟围海部门出钱，海洋管理部门组织专家进行论证。论证时要有当地民众代表参加，以保证当地群众的切身利益。另外，在我国还需针对目前我国重审批轻管理的现象，建立围海造地监测制度，对地方的围海造地行为进行严格监测。
要借鉴日本的围海造地方式和类型。虽然我国以往也提出对围填海方式进行相应的评价，但重视程度还不够。而我国目前大多数围海造地工程仍然以采用自岸线向外延伸、平推的方式居多，这种粗放的围填海方式降低了我国海岸资源的利用效率。今后，要提倡采用人工岛方式进行围海造地，这既有利于保护近岸海域资源，增加岸线资源的利用效率，降低对海洋环境的损害，又达到了围海造地的目的。【5】
最后，在我国还需建立和完善围海造地管理政策制定中的公众参与机制。大规模围填海涉及广泛的群众利益，公众参与就成为加强围填海管理的重要手段和必要措施。只有公民参与到海洋管理的整个过程中，才能真正贯彻海洋管理的民主化原则，政府也才能制定出科学、合理、公正的海洋公共政策，以切实实现围海造田管理的有效性。为此，要大力普及和加强海洋国土意识；加强制度建设，为公民参与围海造田管理提供制度保障和法律支持，保证公众参与的规范性和有效性，加强公众参与在围海造田管理和决策中的地位；要大力宣传国家的海洋政策，努力提高公众的参与意识。政府部门应通过宣传，使公众对国家海洋政策有必要的了解，掌握与自己的生存环境有直接或间接利益的政策动态，使广大居民从根本上树立起维护海洋权益、保护海洋环境和依法开发利用海洋资源的强烈意识，并将这种意识变成广大民众保护海洋环境的自觉行动。
综上所述，当前我国围海造田活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。围海造地的经济效益明显，围垦已经成为我国沿海地区拓展土地、空间，缓解人地矛盾的一种重要选择，成为工农业用地的重要来源。但围海造田对生态环境造成的影响却是灾难性的。围海造地工程对海洋环境、海洋生态、海洋资源的破坏是不可恢复性的，同时围海造地也造成了其他海洋产业之间的矛盾，对我国气候也产生了不利影响。当前，我国围填造田的管理还不够到位，管理效果还不尽如人意。加强我国的围填海管理，有必要学习国外的管理经验，制定适合我国国情的《围填海管理法》；要建立一个有效的海洋咨询、协调机构；要完善中央和地方之间有关海洋管理的职权界限；要对海域使用论证进行严格审查，完善海域使用论证操作模式；要建立和完善围海造地管理中的公众参与机制。
