影响决策的因素可以分为内部和外部两种。所谓内部因素包括：组织制度、结构、目标、文化等。外部因素则包括：信息、时间、环境等。这种内外划分并没有“内因决定外因”的含义，因为影响决策的各种因素之间相互交融，你中有我，我中有你。这种划分只不过更容易理解各种因素之间的相互关系。
一、众说纷纭的组织结构
组织结构就是组织内部各种要素排列组合的形式及其相互关系。主要表现为组织内部各种构成要素之间空间位置、排列顺序、聚集状态、行为方式以及各要素之间的相互关系，它决定了决策权力和责任如何分配，如何协作，是组织履行管理职能的基础。结构在整个公共管理系统中发挥着框架和支撑作用，管理系统中的人流、物流、信息流，都必须通过组织结构的系统才能进行有效沟通。
组织制度不仅规定了组织的结构方式，而且对组织的行为方式也作出了规定。组织制度表现为两个层面：一是与组织结构相统一的一种内部刚性规定，包括组织的架构方式、权力与责任的分配原则、投票表决规则等，这是组织制度微观层面的含义。二是组织外部的宏观制度环境。公共组织与其他组织形式的重要区别之一，就是制度环境对组织结构的强制约束力。虽然非公共组织的结构设计也受到各种制度环境的作用和影响，但只有公共组织的结构是以宪法或组织法等法律法规条文的形式明确规定的，并经由法定程序才能调整。
不论是结构还是制度，调整的对象都是组织内部的各种构成要素。这些要素分为物质要素和精神要素两类。物质要素包括人员、经费、物资设施和资源等，精神要素包括目标、权责关系和组织文化等。物质要素中，最基本的、起决定性作用的是人，而精神要素中最基本的则是组织目标和特定的权责关系。对组织中人的研究首先涉及人在组织中的资源配置的问题，其次涉及组织中人的心理。不论是对人的调整还是对物的调整，结构设计始终都是围绕权力与责任的划分进行的。实践中，当组织结构化达到一定程度时，便会对组织目标的形成和调整产生巨大影响。
（一）传统理论如何看待结构的作用
传统组织理论侧重于对结构和管理一般原则的研究，涉及组织的目标、分工、协调、权力关系、责任、组织效率、授权、管理层次和幅度、集权和分权等。特点是注重分析静态组构和管理原则，以追求组织的合理化和提高效率为宗旨。
传统理论的代表是马克斯·韦伯。他从权力与责任的关系出发，提出了以“权力—责任”为核心的现代科层组织结构形式，将权力进行了纵向和横向两种形式的分配，纵向划分体现等级差别，横向划分体现专业化管理的差别。韦伯认为，科层制是最接近于理性模式，最完美、科学的组织形式，它之所以有效，在于它基于职能专业化的分工，有明确规定的职权等级制度，有关于任职者职能与职责的规章制度，有应对各种工作情况的流程，以及非人格化按能力与才干选择人员并加以培训的制度。具体来讲，科层制组织是根据一定的规章制度建立，采用层级节制的结构，并依照一整套规定的途径和程序来实现组织目的，组织内部的每一个职位都被赋予了相应的权力。组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能力选用合格人员，使工资和工作相称，并采用固定薪金。它具有六大特征：①权限法定；②等级结构；③非人格化；④官员的职业化；⑤注重人员培训；⑥完善的规章制度。韦伯认为，这种组织具有“准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性”，“能够取得最高的效率”。
韦伯在他的科层制论述中，还表述了理性的另外一层含义——就是“合法性”：对理想型的“合理合法当局来说”，理性指的是组织对目标的自觉适应性，指的是组织的运转不受组织成员个人目标的有害影响，而是靠规章制度的非人格化的实施。
（二）制度学派如何看待组织结构
“制度学派”又称制度经济学，是早期制度主义和新制度主义的总称。早期制度主义理论长期处于异端地位，被视为离经叛道，一度十分萧条。20世纪50年代起，在加尔布雷思（Galbraith）倡导下重整旗鼓，并被命名为“新制度主义”。
制度学派的代表人物塞尔兹尼克（Selznick）开展了一系列实证性研究，其中最著名的是田纳西水电大坝工程研究。塞尔兹尼克最初的意图是研究韦伯的理性组织模式。按照理论，理性组织模式应该是有明确的目标，高度的形式化，排除个性因素干扰，严格奉行法律和制度的原则开展工作的。美国国会通过田纳西水电大坝工程的最初意图是通过控制水患，达到保护生态，帮助贫困农民等目的。但是，通过研究，塞尔兹尼克发现，田纳西水电大坝工程这一表面看起来是一个公众参与决策的工程，实际上被若干利益集团所推动。农业部、农场联合会、当地政界、工商界头目全都卷入并控制了这一工程，结果使得很多项目的实施与最初设计的目标背道而驰，一批富人在公共项目中“搭便车”，牟取暴利。通过研究，塞尔兹尼克发现，所谓理性组织在实际运作的过程中包含了大量非理性、非正义、不合法的成分。
塞尔兹尼克的研究突破了韦伯科层制所构建的理性组织模式，他提出，组织不是一个完全封闭的系统，它时时刻刻受到所处环境的影响。从这个意义上来讲，组织结构的发展演变是一个与周围环境不断地相互作用，不断调整、适应的过程，而不是完全人为设计的结果。在《行政管理的领袖》一书中，塞尔兹尼克进一步阐发了他这一思想，将组织的“制度化（Institution）”过程定义为“超过了组织的具体任务或者技术需要的价值判断渗透、渗入进组织内部的过程”。也就是说，当一个组织本身不断受到外在的价值观念、制度的影响，并且这种影响超越了组织内部的技术需要时，那么一个组织的形成过程就是一个制度化的过程。
20世纪60年代后，“权变论”思想使得组织结构研究经历了又一个黄金时期。权变理论的基本思路是：组织的最佳结构取决于一个组织具体的环境条件、技术、目标和规模等等。依据这一观点，组织的结构因环境、技术、目标的条件不同而发生变化；如果环境条件变了，组织的结构也会相应地发生变化。然而，新制度主义学者的研究却得出了相反的结论。美国新制度主义理论的代表人物迈耶（Meyer）通过对美国各类教育机构的研究发现，很多组织存在趋同的现象。迈耶因此提出：第一，必须从组织环境的角度去研究、认识各种各样的组织行为，解释各种各样的组织现象；第二，如果关注环境的话，不能只考虑技术环境，还必须考虑它的制度环境（Institutional Environment）。组织不仅仅是技术构建的产物，而且是制度环境的产物。这两种环境对组织的影响常常是相互矛盾的：技术环境要求组织不断适应环境的改变，最终达到运转高效的目的；而制度环境则要求组织要服从社会的“合法性”机制，采用“广为接受”的形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效。
制度学派所倡导的“合法性”机制与韦伯科层制所基于的“合法性”有共通的一面，也有理论超越的一面。制度学派所强调的“合法性（Legitimacy）”，不仅指法律对组织权责关系的规定性，而且包括了文化制度、观念制度、社会心理等制度环境对组织结构的综合影响。制度学派合法性机制的基本思想是：当社会的法律制度、观念制度、社会心理逐渐演变成为人们广为接受的社会事实之后，就具有了强大的约束力量，规范着人们的行为。这种制度化因素是影响组织结构的关键。
制度学派认为，由于制度环境和技术环境对组织的要求常常不一致，组织为了满足这些相互冲突的环境要求，常常不得不建构相应的结构形式。所以组织内部可能存在很多的不一致甚至相互冲突的制度，这是组织所处环境不一致造成的，不是组织自身的问题。实践中我们经常看到，上级部门有多少职能机构，下级部门也会相应地成立多少个职能机构，这种纵向上下级机构职责的翻版，造成了横向各部门之间分工的混乱，也造成了机构的恶性膨胀。历次政府机构改革都陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。政府部门结构的同质化反过来也影响了整个社会环境。很多私营企业老板自觉不自觉地把自己的职衔对应一个“正处级”或者“副处级”，包括近年来引起较大争议的“高校行政化”问题，实际上都是制度环境与组织机构之间作用、反作用的结果。
（三）有限理性学者如何看待组织结构
传统组织理论的不足主要表现为：①只注重静态结构的研究，忽视了对组织的动态研究；②过分强调理性化，而忽视对组织心理、文化的研究，忽视对组织中每一个人的主观能动性及多元化需求的研究；③将组织视为一个封闭的系统，忽视了组织之间及其赖以存在的社会条件和社会环境的研究。
后来的学者认识到上述不足后，已开始从各种角度研究“动态”的组织结构。除了前面提到的“制度学派”之外，结构功能主义的创始人帕森斯（Parsons）把结构研究的重点转向功能整合，提出了“功能”的四个基本特点，即“适应（Adaption）”、“目标达成（Go attainment）”、“整合（Integration）”和“潜在模式维系（Late Pattern maintenance）”，简称AGIL模型。行为学派则将研究的重点转向组织中的个人，强调非正式组织的影响和作用。例如第二章提到的“霍桑实验”，梅奥等人在此基础上提出民主式“参与管理”的组织结构模式。还有巴纳德的组织均衡理论，马斯洛（Maslow）的需求层次理论，麦格雷戈（McGregor）的X理论和Y理论等，都从组织中人的动机、需要、目标、行为等角度提出了组织分权与授权的结构原则。
西蒙的有限理性理论吸收了上述理论的精髓，提出：①组织机构的建立必须同组织决策的过程联系起来，而不能简单遵循部门化的原则。②组织系统内部一般分为三个层次，每个层次都有相应的决策权，高层机构负责设计整个系统，确定组织目标并对组织活动进行监督，其决策类型也大多是非程序化决策；中层机构负责管理和分配系统的日常工作，所完成的大多是程序化决策；基层机构从事直接生产过程，基本上属于程序化、常规化的决策。③关于组织权力的配置，西蒙认为，从组织决策的角度来看，集权和分权各有利弊。整个组织的决策行为必须是集权的，但由于个人能力是有限的，因此在某些问题上必须适当地分权。④组织结构的设计要按照分工原则，但这种分工不是指业务内容的分工，而是将整个决策系统分解为彼此独立的子系统，并尽量减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以最大限度地分散决策。
西蒙的组织理论打破了传统的分权结构思想，将组织结构研究由静态研究发展到了动态，从单纯研究结构转变到了以研究组织中的个人以及决策过程中的资源配置为主。
有限理性理论提出之后，学者们开始从社会学、心理学等多个角度对组织的结构方式进行了新的探讨。科恩和马奇提出的“垃圾桶式决策模型”，实质上已经将组织视为一种松散化的结构形式，处于一种问题、解决方案、参与者和选择机会四大源流分别独立输入和输出的无序状态。
（四）很多人误读了“学习型组织”的概念
1990年，美国学者彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中提出“学习型组织”的概念。彼得·圣吉认为，一个组织有五项基本功需要“修炼”：①建立共同的愿景（Shared Vision），组织成员通过讨论，挖掘共同的未来图景，以培养团结一致的真诚行动模式；②自我超越，持续地阐明和深化自我愿景（Vision）的技巧；③心智模式（Mental Models），挖掘组织成员内在的关于世界的图景，体察并使他们相互影响的能力；④团体学习（Team Learning），通过“深度汇谈”和讨论等技巧实现组织成员“在一起思考”的能力；⑤系统思考（Systems Thinking），整合前四项修炼，将它们熔合为一个理论和实践的统一体。
不难看出，“学习型组织”理论并没有构建一种新的组织结构形式，而是强调了一种组织的行为方式，即，与环境相协调，在决策或信息沟通方式上进行灵活变通。彼德·圣吉用希腊文metanoia organization来表述“学习型组织”的概念，而不是国内很多学者字面理解上的Learning Organization，更不是每天“读书看报”、“开研讨会”。在希腊文里，metanoia的意思是“心灵意念的根本改变”。虽然也有学者认为，“学习型组织”提出了一种“高柔性、扁平化、新的组织结构形式”，但严格意义上来讲，“学习型组织”并没有从根本上突破韦伯的组织理论架构，而是围绕有限理性思想，对组织行为方式作出了一种全新义探讨。
