第21章 法定公文起草格式与范例(9)

第一，标题和题下标示。一般指示的标题由发文机关、事由和文种类别（指示）三部分组成。发文机关可以是一个单位，也可以是两个或三个机关联合发文，机关名称要用全称或习惯简称。题下用括号标明发文日期。

第二，正文。一般指示的正文包括三部分内容，即发文缘由、指示内容、具体要求。通常先写清发布指示的原因，再分条陈述具体的指示内容，最后写具体要求。有时指示的要求部分可与指示的内容合并陈述。

指示写作的基本要求是要写得明确具体，不需要理论的分析与阐述，特别要防止出现模糊用语。

（2）紧急指示

紧急指示在结构和写法上与一般指示基本相同，也由标题和正文构成。

第一，标题及题下标示。紧急指示的标题由发文机关、事由和文种类别组成。发文机关可以是两个机关的联名，文种类别必须写明“紧急”字样。标题下用括号标明发文日期。

第二，正文。紧急指示的正文，也应按发文缘由、指示内容和要求三部分写作。但它在措施上要更加具体，具有应付紧急情况的针对性，语气要更为坚定。紧急指示虽应具有明显的权威性和严肃性，但也应适当、适度，不要与指令混淆。

【重点说明】

指示，一般可分为两种：一种是针对普遍性、全局性的问题，向下级发布指示，阐明指导原则、目的、要求和方法步骤；另一种是针对某项工作、局部性的问题，向下级机关布置任务，说明意义，提出办法。指示是指导性的公文，其特点主要有：

（1）内容具有原则性

指示布置工作任务，阐明工作活动的指导原则，不像通知那样对工作作具体、详尽的安排。受文单位可按指示精神，结合本地区、本单位实际，加以贯彻落实，指示的内容都是原则性的。

（2）作用具有指导性

指示是针对全局或局部的重要工作而发，不仅体现上级机关的意图，还具有政策性和指导性。例如有些问题按以往的政策措施不能解决或解决得不好，上级机关为了统一认识，统一行动，便在指示中提出切实可行的政策措施和工作原则以期取得好的效果。

（3）发文机关级别较高

理论上说，凡有下级机关的机关，都可发指示。但实际上，基层单位一般不用，市以上的机关才用得较多。这一点，同内容有关，高级领导机关居高临下，才能较好地提出指导原则问题。另外，指示的特点和适用范围决定了指示的严肃性，切忌滥发，既不能对任何问题都发指示，也不能对任何机关和个人都发指示。除了高中级党政机关及其主要领导人外，县以下的基层机关及其领导人，不宜直接发指示。一般情况下，县以下的机关向下级机关布置日常具体工作，多用“通知”行文。

【范例参考】

中共中央、国务院关于防御特大洪水的紧急指示

（××××年×月×日）

今年我国气候异常。进入7月以来，长江中下游地区接连发生大水，一些地方已超过1954年特大洪水的最高水位。沿江广大军民，在当地党委、政府和军区领导下，积极投入抗洪抢险，全力以赴，日夜奋战，目前已取得很大胜利。中共中央、国务院特向参加这一斗争的广大干部和群众，向解放军指战员，表示亲切的慰问，希望再接再励，夺取全胜。

一、当前长江洪水险情未过，黄河、淮河、海河和松花江、辽河都进入大汛时期，珠江流域仍有发生洪水和台风灾害的可能。据气象部门分析，对此必须有高度警惕，中共中央、国务院要求各省、市、自治区都要做好防御特大洪水的充分准备，认真检查落实各项防汛措施，做到有备无患，力争在发生不可抗御的特大洪水时，尽可能减少损失。

二、根据我国目前大江大河防洪工程的能力，如遇特大洪水，为了保全大局，减少损失，需要在一些地方有计划地采取分洪、蓄洪措施。各有关地区要及时做好组织群众安全转移的各项准备，同时向分洪区、蓄洪区的广大干部和群众做好宣传教育工作，说明小局服从大局的道理。要求在洪水面前，每个人能以大局为重，一切行动听指挥，不允许违抗上级命令。特别是各级领导干部，必须以身作则，加强组织性纪律性；对不服从指挥调度而造成恶果的，要严加惩处。

三、各地在防汛抗洪斗争中，必须大力加强治安工作。对制造遥言、聚众哄抢的为首分子，对乘机抢劫、盗窃国家、集体和个人财物，破坏防洪抢险设施，以及其他破坏防洪救灾工作的犯罪分子，可采取特别措施和必要手段坚决镇压，严厉打击，依法从重从快惩处，以确保防汛工作的顺利进行。

§§§第16节条例

【概念解说】

条例是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的，比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。

【起草格式】

（1）标题

采用“事由+文种”的形式。这样写的目的是为了鲜明突出主旨。如《档案工作条例》、《出版管理条例》。

（2）签署

条例一般由制定机关首长签署。若需报请上级机关批准的，应注明批准日期。从一九八八年六月开始，国务院改变用普通公文形式发布行政法规的办法，而由国务院及各部门领导人签署发布令发布行政法规。所以，条例的颁布大多由国务院总理签署，用中华人民共和国国务院令形式公布。

（3）正文

第一，正文的组成内容。

一般由总则、分则、附则三部分组成，有章节条连式和一条到底式两种写法。

章节条连式。第一章为总则，不独立于各章之前。条数从总则部分开始排下去，最后设一章“附则”。

一条到底式。不分章，开头是第一条，继之为第二条，直到最后。条例内容相对单纯的，宜采用这种格式。

第二，正文的具体写法。

正文开头要交代一下行文的目的，突出主旨与法定的行政约束力。在突出主旨的同时，也就说明了条例所涉及对象的有关范围，为下文的正式规定奠定基础，为条例的专指对象确定明确的外延。

主体部分写法比较复杂，要依据所规定的具体内容而定。但共同点是有条有例。“条”是指从正面规定条文，写明应该怎么做和不应该怎么做；“例”是指从反面加以说明，即做不到怎么处理。其安排，一般条前例后，以条为主，正反相辅相成。“条”中的应该与不应该两方面可以揉在一起说明，也可以集中一条或几条中加以说明，而“例”则必须在后面单独为一条或几条，或在一章里突出说明。

条例一律要有专门结尾，说明实施要求、生效日期、解释与修改权限，与原来有关公文的关系及其他未尽事宜的处理办法，以增强其严肃性与行政约束力。

【重点说明】

（1）条例写作应注意的问题

写作条例要认真研究有关法律的条文和党的方针政策，对要制定的条例内容作深入的调查研究，对实践中出现的问题作全面的概括与分类，善于过细地梳理条目，说明条文，明确说明的步骤与程序，说明的分类与细则。每一条文，都要具体明确。对于有关单位、人物、事物等都要做出细致精当的规定，对有关数字、时间、条件、地点、措施、方法等都要交代说明清楚，不能含糊其词。要注意条文的系统与层次、联系与区别。条、款、项要分得清晰，不能把并列关系列为主从关系；反之，也不能把主从关系列为并列关系。

（2）条例与决定的区别

条例与决定虽有类似之处，但更有明显区别。决定多是明确的原则表态、指示或决策，条例则是具体的规定条文；决定常有一定的理论阐述，号召动员，条例很少做这类阐述，即使有，也是把它压缩在开头的条文之中；决定的标题总是《××关于××的决定》，条例的标题多是《××条例》；决定正文中单一的问题比较简短，若干的问题有时则又比较繁复，条例主要是条文组成的有机整体；决定的结构或集中短小，或分章分段，条例的结构则以条文的分列为序，以条文的联系性和区别性构成条例式的结构方式；决定行文上可以叙述、说明，甚至可以论述，常常是多种方法结合，条例则以说明为主，有时叙述与说明相结合。

（3）条例的主要特点

第一，强制性。

条例是依法制定的，具有法规性和约束力。条例实际上是对某一政策、法律和法令的补充性说明或辅助性规定，是实施和执行某一政策、法律、法令，调整国家生活某个方面准则的一种重要辅助手段。其适用范围内的每个成员必须用它来约束自己的行为。条例一经颁布生效，即具有法律效力。

第二，稳定性。

条例所涉及的是关系国家政治、经济、科技、教育、文化等领域的比较重大事项和长期性、经常性的工作。制定条例是国家机关为控制或调整国家生活中某一方面的关系而使用的立法性手段，所以发布后一般不轻易修改、废止。需要试行一段时间后再正式确定的，一般在标题中写明“暂行（试行）”字样，但其法律效力不减。

第三，特定性。

条例的特定性是指其制定者是特定的。根据有关规定，只有国家最高权力机关或最高行政机关及受这些机关授权的组织才有权制定条例。国务院各部委、地方政府、企事业单位、社会团体不能用条例行文。

第四，条例的使用范围。

条例多数是由国家权力机关和行政机关制定或批准的，它针对国家政治、经济、文化、科学、教育等领域的某些有关重要事项、问题，做出法律性规定，如《革命烈士褒扬条例》、《中华人民共和国学位条例》等；或者规定某些机关单位的组织职权，如《国营工业企业职工代表大会暂行条例》；或者确定有关专业、职业工作人员的职责规范、奖惩等准则，如《中华人民共和国律师暂行条例》、《国营工厂厂长工作暂行条例》、《企业职工奖惩条例》等；或者决定某些特殊地区、特殊部门或特殊物品的专门性管理规则或地方性法规，如《广东省经济特区条例》、《麻醉药品管理条例》等。

【范例参考】

铁路交通事故应急救援和调查处理条例（2007年6月27日国务院第182次常务会议通过自2007年7月11日公布）

总则第一条 为了加强铁路交通事故的应急救援工作，规范铁路交通事故调查处理，减少人员伤亡和财产损失，保障铁路运输安全和畅通，根据《中华人民共和国铁路法》和其他有关法律的规定，制定本条例。第二条 铁路机车车辆在运行过程中与行人、机动车、非机动车、牲畜及其他障碍物相撞，或者铁路机车车辆发生冲突、脱轨、火灾、爆炸等影响铁路正常行车的铁路交通事故（以下简称事故）的应急救援和调查处理，适用本条例。第三条 国务院铁路主管部门应当加强铁路运输安全监督管理，建立健全事故应急救援和调查处理的各项制度，按照国家规定的权限和程序，负责组织、指挥、协调事故的应急救援和调查处理工作。

第四条 铁路管理机构应当加强日常的铁路运输安全监督检查，指导、督促铁路运输企业落实事故应急救援的各项规定，按照规定的权限和程序，组织、参与、协调本辖区内事故的应急救援和调查处理工作。

第五条 国务院其他有关部门和有关地方人民政府应当按照各自的职责和分工，组织、参与事故的应急救援和调查处理工作。第六条 铁路运输企业和其他有关单位、个人应当遵守铁路运输安全管理的各项规定，防止和避免事故的发生。事故发生后，铁路运输企业和其他有关单位应当及时、准确地报告事故情况，积极开展应急救援工作，减少人员伤亡和财产损失，尽快恢复铁路正常行车。第七条 任何单位和个人不得干扰、阻碍事故应急救援、铁路线路开通、列车运行和事故调查处理。

事故等级

第八条 根据事故造成的人员伤亡、直接经济损失、列车脱轨辆数、中断铁路行车时间等情形，事故等级分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。第九条 有下列情形之一的，为特别重大事故：

（一）造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的；

（二）繁忙干线客运列车脱轨18辆以上并中断铁路行车48小时以上的；

（三）繁忙干线货运列车脱轨60辆以上并中断铁路行车48小时以上的。