从秦到清，中央政府对待少数民族地区的施政大致是以羁縻为始，实行名义上的统治，或者说是统而不治；进而渐次实行间接统治，最后才是直接治理。在两千年中，少数民族地区的地方行政制度有过多年形式的变化，但归结起来就是上面这三部曲。
———周振鹤
一. 地方行政制度的由来：从分土而治到分民而治
“天下—国—家”的封建制
从周代开始，实行的是封建制。封建就是封邦建国。《左传·桓公二年》中记载：“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，在夫有贰宗，士有隶子弟。”这就是封建制的形态，周天子把王畿以外的土地分封给诸侯，诸侯又把国都以外的土地分封给大夫，大夫还可以把采邑以外的土地分封给士。这样逐层分封的结果就是使周王朝形成“天下—国—家”三个基本的地域层次，这也就是“齐家治国平天下”之说的地理背景。
用宋代欧阳修的话，“三代以上，莫不分土而治也”，受封的诸侯既与天子分疆而治，其相应义务就只是纳贡、朝觐、助征伐而已，其封地并非天子之土。诸侯对自己的封地拥有绝对的统治权。不但天子授土以后，此土即与天子无涉，就是诸侯将采邑分封给卿大夫后，此采邑也与诸侯无关。每个采邑都有一套独立的行政机构，有一批如同后代官吏那样的家臣。
可见，周实际是一个全面分权的社会，天下、国、家都具有相对独立的地位，没有中央与地方的行政关系，当然也没有地方行政制度了。封建制是建立在宗法制的基础上的。封建制是地缘关系，宗法制是血缘关系，二者是二位一体的。《左传·昭公二十八年》说：“昔武王克商，光有天下，其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人，皆举亲也。”
随着人类的不断繁衍，大宗与小宗之间，周王室与诸侯之间的关系越来越疏远。特别是那些在比较边远的地区的诸侯国还由于经济发展的不平衡，与周王室的关系更加疏远。长此以往，独立性的诸侯国分散性、离心性倾向越来越大，一些势力较强的诸侯国更是不满足于自己的现状，互相侵占土地，掠夺财富，甚至是吞并小国，战乱由此而生。葵丘会盟，齐桓公的霸主地位得到正式承认，标志着分封制崩溃。秦朝统一后，建立郡县制，分封制结束。
由先秦而始的郡县制
春秋战国时期，各诸侯国之间的兼并战开始，具有相当独立性的分封制不再适合战争现实。为了在战争中便于统一指挥，由国君直接控制的县、郡管理体制逐渐兴起。
县的设立比郡要早。据《左传·庄公三十年》记载，楚武王（公元前740～前690年在位）灭掉权国，将其改建为县，这应该是有记载的最早设县的国家。之后，各国陆续设县。这时候的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者虽保持原来的都鄙制度，采用世族世官制，但由国君直接支配，是直属于国君的别都。
初期的郡大多设立在新征服地区或各国边界线上，以国君直控的方式强化这些地区适应战争的机动能力。但郡、县之间并无相互统属的关系。《左传·哀公二年》记载赵简子的誓师词上说“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”，县居于郡之上。
战国后期，随着兼并战的加剧，边防设郡之地逐渐繁盛，促使郡的进一步划分；同时，内地的县逐渐增多，也需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。
郡守为郡的长官，多由武官充任，有征兵领军之权。各郡所统之县的数目，见于记载的有魏国上郡十五县，赵国上党郡二十四县，代郡三十六县，韩国上党郡十七县，燕国上谷郡三十六县等。齐国始终没有设郡，但设有都，略同于其他各国的郡。至战国末年，各国郡县的设立已经很普遍，但仍有封国掺杂其间。
秦统一六国后，郡县制遂遍行于全国。据《史记》记载，秦始皇统一六国后，“罢侯置守”，分天下为三十六郡。他把全国划分为三十六个郡县，郡设守，县设令，由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡的长官，除了太守之外，还置监、尉。郡置守、尉、监，守治民，尉典兵，监御史则负责监督百姓及官吏，职务类似于中央的御史大夫。郡守、郡尉和监御史分职明确，与中央政权的“三公”明确分职的原则相一致。
郡下为县，县的长官为县令（长），属官有丞。县以下以乡、亭为单位，“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”。乡三老、啬夫、游徼的职责大致与郡的守、尉、监相仿，“三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。”乡以下为亭，亭有亭长、亭父、求盗各一人，任务是平时练习伍兵，接待往来官吏，兼管为政府输送、采购、传递文书等。其结构如下：
郡→县→乡→亭
郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。这种自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的整体划一性。郡县制代替分封制，标志着从地方分权演进为中央集权制，是中国地方行政制度史上的一大进步。该制度自秦后，历封建社会两千年之久而基本未变。
西晋王朝实行分封的目的，是为了藩卫司马氏帝室。在篡夺曹魏政权时，司马氏认为曹氏宗室无力藩卫曹魏帝室，以致曹魏帝室孤立无援而灭亡。有鉴于此，司马炎继承和发展司马昭的分封制，大封、实封同姓诸王，赋予他们强大的军政大权，让他们出镇州郡封国，成为藩卫司马氏帝室的藩王、藩国。与此同时，也对异姓功臣增封进爵，成为晋室的公侯。这样的分封，目的是使同姓诸王与异姓公侯相互牵制又相互协力，共同拥戴司马氏皇权。但适得其反，晋武帝死后，就形成八王之乱。
———王文清、许辉，《两晋史话》，北京出版社
二. 历代地方行政组织变革：上下相维，轻重相制
行政区划与地方行政组织层级的三次循环
自秦以来，两千年来封建社会行政区划与地方行政组织层级经历了三次循环。按复旦大学地理历史研究所周振鹤教授的观点，从秦至民国初年的地方行政管理组织按照层级的变化可分为三个阶段：一是秦汉魏晋南北朝时期，地方组织从两级制变成了三级制；二是隋唐五代宋辽金时期，重复从两级制变成三级制的循环；三是元明清及民国前期，从多级制逐步简化到三级制，乃至短时期的二级制。
·秦汉
如前所述，秦代的行政机构是二级制的郡县制。西汉基本承袭秦制，由郡统县，并在郡级行政区上设立十四个部，作为监察区。首都周围各郡由司录校尉部管辖，其他十三部，每部设刺史一人，以监察地方行政守官郡太守。因此十三个刺史部中十一个是以《禹贡》和《周礼》的九州名称来命名的，所以也通称为十三州。当时，郡太守的俸禄是二千石，而刺史是六百石，这种以小官监察大官的制度在中央集权和地方分权的关系处理中是比较得当的。
东汉末年，黄巾起义席卷整个北部，郡太守已没有能力去应付了，这时，中央政府不得不派出特派员来调度各郡之间的兵权、财权与行政权。中平五年（公元118年），汉灵帝派刘焉以太常出任益州牧，黄琬以太仆出任豫州牧，刘虞以宗正出任幽州牧。这样，州就自然成了郡以上的一级行政区划，两级行政区于是转化为三级。
汉代，虽然郡太守位列九卿，食禄两千石，但由于各郡幅员小，人口少，财力薄，这就使他很难与中央政府搞对抗。但是州不同，管辖七八个郡，这就有了称霸一方的财力与物力了。于是东汉最终亡在各大行政区的各自为政上。可见，在中央集权尚未达到一定程度时，实行三级制，使高层行政区过于膨大是极易于造成分裂割据局面的。
·隋唐
隋唐并三级为二级，采取州（郡）县二级制。但是随着疆域的扩大与统治的深化，虽然唐极力避免在州之上加一层监察区，防止重蹈东汉覆辙，但对州刺史的监察工作却势在必行。于是由中央派出监察员、巡察使、巡抚使等来完成对地方官员的监察工作。由于监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。睿宗景云二年，睿宗将原来派遣监察官的制度改为常置制，此即相当于设置监察区了。到唐玄宗，则干脆设置监察区。
终于，安史之乱催生了新的三级制行政区划。
唐玄宗为了边际的需要，在边境地带设置了十个节度使辖区（即藩镇）。本来节度使只管军事，不易发生军人干政的情况。但是身兼范阳、平卢两节度使的安禄山又被任命为河北道采访使，使藩镇与道为一体。集军政、民政大权于一身的安禄山就有了大把的政治资本与中央对着干了。
这时，朝廷不得不采取非常措施了：在全国普遍设置藩镇，任命了一大批既有军权又有行政权的节度使。就在叛乱发生后的两年间，全国就有了四十多个藩镇。由于特殊的历史情况，道与藩镇往往合二而一，这样，州县以上，新一级的行政区道（藩镇）也就正式形成了，道（藩镇）长官集行政权与监察于一身，权力得到大大加强。
唐代后期，藩镇的数目大约在四五十之间，每镇辖三四州到十来州，每州统四五县。拥有相当独立自主权的道（藩镇）的存在严重地削弱了中央政府的权力，并进而造成藩镇割据形势，使唐最终亡于斯。于是宋代立国伊始又建立起二级制。
·宋
宋朝的地方行政制度实行州（府、军、监）、县二级制，与州等级相当的还有府、军、监。
州：北宋建国以后，鉴于唐后期藩镇权力过大，形成割据的教训，尽罢节镇统辖支郡，使各州直属中央，由朝廷委派京官管理州事，称“知某州军州事”，即全权管理本州军政、民政，直接向朝廷奏事。以后为牵制其权，又设“通判某州军州事”同领州事，行文与知州联署，其主裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等事，但是兼有刺举监察权。
府：与州相等，但“设府者体制较尊”，京师、陪都所在地，称“京府”。如北宋有四京，首都东京开封府，陪都西京河南府（今河南洛阳），南京应天府（今河南商丘，大中祥符七年升），北京大名府（今河北大名东北，庆历二年升）。其余称“次府”，多因皇帝即位前所封位于此，或因形势重要而升。
军：多设在沿边地区，统辖县、城、镇、寨、堡，内地所设，均兼领县政，形同州级。宋朝将唐代内地军的名号符之名实，成为地方一级行政区划。
监：为管理国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等区而设，兼理民事。这是由于上述行业与国家财政收入关系甚大，不能由地方官兼管，需划出专门区域由中央监管。
县：仍分作赤、畿、次赤、次畿、望、紧、上、中、中下、下十等。“次赤”、“次畿”是指陪都、辅京所在的城池或郊区。
宋代面对数百个州府，难以由中央直接统管，但又不愿意在府州以上再增设一级行政机构，导致其与中央分权，分庭抗礼。遂设置了一种由中央直接控制的监司机构，每一机构专司五种事务，各司其职，中央监控，于是产生了路制。
宋太宗至道三年（公元997年）按天下土地形势，分路而治，始分全国为十五路：“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，成为北宋中央政府派遣至各路掌管财赋和监察的官员。宋真宗时，考虑转运使事权过重，几乎控制了全路地方行政事务，于是设置另外两个司职来分权：一为提点刑狱使，总揽一路司法，俗称“宪司”；一为安抚使，主持一路军政，也兼管民政、司法和财政，常由本路最重要的州府长官兼任，俗称“帅司”。宋神宗时，还一度增设了提举常平司，主管本路常平仓、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之事，俗称“仓司”，置新法后废。而转运使则只管一路财赋转输和民政，简称“漕司”。这样，宋代一路就有三位长官（神宗时为四位），帅、漕、宪三司总称“监司”，又称“外台”，具有监察职能，权位颇重。他们虽然权位不同，但往往兼及他务，而互相制约。
北宋一百多年中，路制变了几次，共二十三路。二十三路制是北宋中后期较稳定的路制区划。《中国历史地图集》第六册即是依据宋史地理志按宋徽宗政和元年转运使司二十四路制绘制。
这种行政区划一方面使地方各级组织互相牵制，尤其路一级组织事权分散、区划交叉，中心分离，没有单一的权力机构、单一的权力圈和单一的权力中心，也就失去了割据一方的地理基础。另一方面，宋代行政区划又是中央官员的分治区域，而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任，就削弱了地方分权的人事基础。这样，地方的兵权、财权和人事权等就可以收归中央，但是，既然地方没有适当的分权，那么就使其对外的边防能力减弱。到了南宋，依旧如此。在军制上，南宋以“将从中御”、分权制衡为特色。其主要正规军是“屯驻大兵”，分为十支，分散驻守。这种指挥体制往往是君臣运筹于深宫之中，将士败绩于千里之外。如孝宗即位之初，轻率下令西线吴璘退兵，结果“金乘其后，正兵三万，得还者仅七千人”，川陕精兵丧失殆尽（李心传《要录》卷二百，绍兴三十二年十二月条）。宋自太宗时期即兵威不振，一直持续了三百年之久。
