实际上，几乎整个民国时期，中央政府的权力集中程度都不高。正如许纪霖在《近代中国政治变迁中的权力聚散》一文中所说：“在中国现代化过程中，尽管不断有中央集中化的趋向和努力，但大部分时间权力与资源仍然分散于地方与民间之中。尤其在1915～1936年当袁世凯强人政府已经失败，国民政府中央权威尚未最后确立的20年间，国家的分裂，中央权力的衰败，地方主义的盛行，民间社会的活跃达到了历史上的巅峰。”“一方面，政府的腐败和无能使政治权力对民间社会几乎无从控制，现代化得以在社会中自发地、自由地生长、发展。从第一次世界大战到30年代中期，中国的资本主义有了可观的增长，而且主要是私人和民间推动的。在西潮的推波助澜下，文化的变迁也日新月异。继五四启蒙运动之后到30年代自然科学和人文科学的发展进入学术高峰期。更重要的是民间社会的崛起，资本主义的发展，大众传媒的普及和自由职业的扩大使中产阶级与知识分子都作为相对独立的社会群体出现在公共领域，而且以商会、教育会等各种社会团体形式得以组织化，与政治社会形成举足轻重的抗衡格局。政治多元化格局静悄悄地形成，虽然并没有法律与制度的合法性保障。”这种“多元主义的政治格局”客观上为中国媒介的演化提供了良好的制度环境，没有任何一个高度集中的“权力中心”能够垄断媒介制度的供给，也无法对某种自发形成的媒介制度进行删除，也没有能力维持一项没有效率的，违背媒介演化规律的制度安排。民间社会的兴起和资本主义工商业的发展使媒介制度创新的主体多元化，既有官僚和政党热衷于创办党报党刊，也有知识分子和商人在严肃媒介和商业媒介上进行制度创新，媒介制度演化空前活跃。
这种创新甚至在国民党统治期间也没有停止。不是国民党不想控制媒介，将媒介整合进其党国体制，而是国民党根本没有建成一个高度集权的中央政府，其权力控制有限。如有的论者所说：“在国民政府统治大陆的22年中，其行政权力的集中化、分层化、制度化始终没有彻底实现。国民政府的合法性权威长期面临着严峻挑战，起先是国民党内部的地方军事割据势力，随之是来自日本的大规模的入侵，最后是中共的武装革命运动。许多历史学家共同认为，国民政府的真正版图，不出长江下游一带，其他各省只是‘奉国民党正朔’而已。”正是由于国民党的政权的统治在很多地方（如解放区）鞭长莫及，所以，我们看到，南京政府时期一方面国民党通过发布法令、办法来控制新闻出版，另一方面对国民党的批评和抗议始终没有断绝，查禁得越厉害，反对得越厉害。国民党的许多媒介管制制度实际上流于形式，成为一种不会“自我实施”的纸面上的制度。一种设计出来的制度我们不仅要关心它的内容，还要关心它的执行情况。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”不可实施的制度通常是一种无效率的制度，有可能成为表面上的“显规则”，但实际发生作用的则是“潜规则”。自近代以来，历届政府制定的许多媒介管理制度就流于形式，成为不可执行的一纸空文，而真正发挥作用的是另一套“潜规则”。有时要强行推行一套无效率的制度，需要设计另外一套机制来实施它，这就大大增加了执行这项制度的成本。
1949年以后，中央政府通过“三大改造”，实现了公有制，将中国建成了一个以计划经济为基础的社会主义国家，由于以计划经济为经济基础，上层建筑中也实行“有计划的国家调控”，国家的计划能力、动员能力、执行能力空前强大，垄断了所有领域的制度供给。从制度分析的角度来看，“国家为了体现意志和实现目标，其核心在于提供代表统治利益或公共利益的制度，通过设计、执行和维持一系列的‘博弈规则’从而达成统治目标。”这一时期政府在媒介制度设计上的目标就是“使媒介成为党和政府的喉舌，成为政治动员与执行国家计划的工具”，媒介领域的“博弈规则”围绕这一目标来设计：在媒介所有制上实行国有制，在媒介组织上确立党管媒体，通过对媒介的所有权、人事任免权、财产权和重大决策权的控制，国家将媒介整合进了政府机构，自上而下，建立起一套和政府机关一致的层级媒介系统。政府不但安排了媒介的体制，也安排了媒介的采编和经营层面的微观制度。建立起“计划媒介”（计划宣传）的模式，由于其他博弈力量随着社会主义改造的进行逐渐式微，中央政府的权力高度集中。除了接受和执行政府的媒介制度安排，媒介作为制度变迁的主体，几乎丧失了制度创新的主体地位。但政府完全主导的媒介制度变迁显然存在很多弊端，因为政府也不可能具有完全理性，它可能供给的是一套完全没有效率的制度安排。计划宣传模式下的媒介制度安排就完全丧失了媒介的正常功能与效率，只能沦为政治的工具。因此我们看到，新中国历史上任何一次政治或经济领域的错误都被媒介放大，政府犯错误，媒介也跟着犯错误，在1966～1976年的“文化大革命”中达到顶峰。之所会产生这种弊端，和政府的完全主导有直接的关系。从制度变迁理论的分析中我们可以看到1949年以来这种媒介制度安排产生如此弊端的深层次原因。因为政府完全主导的媒介制度变迁会由于“政府（或统治者）的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”而存在着“犯错”的可能。这种制度安排存在着自身无法克服的缺点。例如，政府主导的制度变迁方式容易抑制个人自愿合作的制度变迁的产生，政府在制度变迁中拥有过大的权力，会导致制度寻租现象的产生等等。政府主导型的制度变迁会面临产出最大化与租金最大化这两方面权衡和选择的困难，从而无法顺利地解开“诺思悖论”。一个经验性假说是，当存在着高度集权的政体和不完善的政治市场时，制度变迁以掌握最高决策权的核心领导者的偏好及其利益与制度变迁的基本取向两者之间保持一致为前提，而核心领导者的偏好及其利益则单一化为巩固其政治威信，使自己获得最大限度的社会支持。因此，政府主导型制度变迁并不必然拥有长期稳定的动力源。
1978年以来，中央政府的权力集中度依然很高，但“放权让利”等一系列政策的施行，使得地方政府成为一个独立的利益主体。中央政府与地方政府既有一致性，同时又存在利益上的冲突。通过“改革开放”等一系列政策，中国开始融入世界体系，特别是在2001年加入WTO后，外部规则间接影响中国政府的权力运行。在这种情况下，中国政府的权力结构不再是铁板一块，媒介在“自主经营、自负盈亏”的制度安排刺激下，开始具备了一定的主体地位，有了独立的利益追求，开始在媒介经营制度领域和媒介采编领域进行制度创新，取得了巨大的进展。
1978年以来，中国的媒介制度经历了一个市场化的过程，这个市场化过程是由媒体的财政危机引发的，财政拨款的减少和媒体运营成本的增加逼迫媒介实现制度变革以求生存和发展。这种制度创新首先发生在媒介的经营领域，即广告和发行上，经营领域制度创新通过一定程度的“自主经营，自负盈亏”激活了媒体的经济意识与竞争意识，使媒体具有一定程度的自身独立的经济利益，在这种竞争获利的驱动逻辑下，制度创新很快延伸至采编领域，极大地改变了中国媒介制度的形态和运行规则。我们看到，这个市场化的过程尽管是由媒体存在的潜在制度需求引发的，但能够演化为普遍性的制度变迁，起主导作用的显然是政府。没有政府的许可与推行，这一阶段的媒介制度变迁不可能发生。1978年以来中国媒介制度变迁（媒介市场化）过程中，一个明显的特征即政府主导。
由于与1949年以来政府主导媒介制度安排的方式存在延续性，因而，政府主导的一些弊端同样显现在1978年以来的媒介改革中。正如有的论者所说：“我国现在的媒介制度是一种强制性制度变迁过程中的特殊产物，即媒介是国家财产，主要收入来源于商业化的广告，同时要确保为党、政府和人民服务。这就势必造成我国的媒介既无法摆脱政府的干扰，又越来越受到商业利益的侵蚀，从而致使媒介规制变迁陷入许多制度困境。”这种困境表现在很多方面，如李良荣所说的，实行“一元体制，二元运作”后，“传媒的财政拨款被取消，或只有象征性的拨款，但必须自负盈亏，依法交纳营业税和所得税等，这样中国媒介成了‘计划的脑袋’和‘市场的肚子’，在报业出现了大报小报化，小报大报化的趋同怪现象。”但最为典型的“怪现象”就是“媒介寻租”的泛滥。在论及媒介寻租的制度根源时，有学者指出：“赵安等媒介从业人员的寻租腐败是我国现行媒介制度的产物”。毫不留情地将矛头指向政府主导下的“一元体制，二元运作”的媒介制度安排：二元运作体制本身就在制造租金。媒介从自身利益最大化的角度出发，在完成党和政府的宣传任务的同时，必然索取回报。“二元运作”会造成行政的随意性控制，这种随意性控制为设租—寻租提供了可能性，我国媒介组织的科层化管理体制强化了行政权力的权威性，这就为拥有行政权力的人提供了设置租金的可能性。由于是政府主导，1978年以后，尽管不少传媒通过行政手段实行了集团化，但在产权没有明晰的情况下，这种集团化并没有市场主体地位，政府不仅拥有对传媒国有资产的所有权，同时还掌握着传媒的宣传控制权和国有资产的经营权。正是这种三权不分强化了政事不分，造成了传媒治理结构的种种缺陷。“权责失衡”、“内部人控制”、“媒介寻租”等问题由此产生。可见，媒介寻租等怪现象的背后有其制度根源，而这种制度根源又与政府单方面主导和垄断媒介制度供给有关。
