四、1949年以来的新闻界与媒介制度变迁
1949年以来，新闻界基本没有什么力量影响中国媒介制度的设置与演化。新中国成立后，国家对私营媒介的改造拉开了大幕。1950年2月，新政权以依法登记的方式，对全国55家私营报纸进行指导性改造，鼓励它们朝着新民主主义和社会主义的方向转变。以天津《大公报》为例，新中国成立后改名为《进步日报》，“不党，不私、不盲、不卖”的办报方针改成了“向党看齐，追求进步”的准党报。
报人的思想改造运动也随之而至，以上海这个民间自由主义报业聚集的大本营为改造中心。上海新闻界从1952年8月21日开始，历时整整两个月。参加这一运动的主要有《文汇报》、《大公报》、《新闻日报》、《新民报》和《亦报》等51家著名的自由主义报纸。随着改造的深入，新闻界的自由主义者都自觉地联系实际作了自我检讨和批判，并深挖思想根源。批判主要集中在两个原则上。首先是“错误的办报思想”，如强调“报纸的独立性”；强调“报人有超然地位”，追求形式，不注重内容，脱离群众，走所谓“专家办报”路线，坚持“有闻必录”的“客观主义等错误观念”等。徐铸成在检讨中这样痛悔：“在解放前，我在文汇报标榜‘独立’的报纸……在反动统治下这样标榜是可以的，但我的思想上也一直认为超然独立是清高的、应该的，认为办报不能有政治目的……1949年3月我从香港到北京来的时候，拖着一肚皮的‘雄才大略’，想在北京再搞一个文汇报，以后至少全国有三个文汇报，我就可以成为新闻界的巨头……”他承认自己的这种情绪是错误的和反动的。随后，又接着开展了“民主改革动力”和“救报运动”，这些报人重新用新的思想占领自己的头脑。
不仅如此，这种转变还表现在国家以强有力的制度和法规建设来有效地改造媒介和媒介从业人员。1949年11月12日，新政权成立新闻总署，负责领导全国的新闻事业并管理国家的新闻机构。该署成立后，迅即着手制定和贯彻针对新闻事业的政策、法令和指示，调整结构，指导业务。这项改革主要从以下方面展开：第一，在《共同纲领》的指导下实行报纸杂志登记制度，将所有的报刊纳入有序的法制管理轨道。第二，加强和改进报刊经营管理：一是报刊经营实行“企业化”方针；二是报刊发行实行“邮发合一”方针。第三，对于不同的新闻工具之间和报刊之间的分工进行统一调整。第四，召开全国新闻工作会议，全面促进新闻事业的发展。第五，指导新闻业务工作的改革。第六，协助进行对私营新闻事业的社会主义改造，对私营报纸实行“公私合营”政策……之后，新政权又从改造新闻教育体制（改变新闻意识形态）、清算自由主义新闻教育思想和重建新闻队伍入手，对媒介进行进一步的改造。
1952年，新政权集中对全国高等院校进行了院系调整，有新闻系的学院只保留了一所，新闻教育单位在调整过程中一举拔掉了其自由主义的思想根基。新闻教育中将政治理论的学习提到了首要地位。对新闻干部进行培训时，都强调“把提高干部的政治素质放在第一位。学习的第一课就是‘共产党的新闻工作者首先必须是一个革命者’……”通过一系列的制度设计和思想改造，新闻界已被整合进党的机关中，新闻媒介人员成了国家干部，中国的新闻界不再有自己的独立的利益诉求，充当党和政府的喉舌成为媒介及其领导人首要的“工作。”
1978年以来，由于媒介制度安排的变迁，媒介成为“自主经营，自负盈亏”的利益主体，尽管在人事和宣传上仍然归属于政府，但经济上的独立使媒介成为一个“利益主体”，媒介之间基于广告额的竞争从经营层面传导到采编层面，有力地推动了中国的媒介制度变迁。新闻界在推动中国法治化进程、进行舆论监督、整合民意等方面，发挥了重要作用。尽管这种作用是微弱的，但可以看出，新闻界作为一个独立的行动主体，重新发挥了影响中国媒介演化的作用。并且我们看到，媒介也通过和知识分子及社会团体联合，形成一种精英联盟力量，在体制内推进制度变革。新闻界或传媒人参与媒介制度变迁有两种方式：一种是作为博弈中的参与者参与媒介制度安排，另一方面，也是更为现实与重要的途径，是进行知识与信息的生产、传播及意识形态的输出，通过改变人们的“认知”与“共识”，进而改变媒介制度环境。考察百年中国媒介演化的历程，我们可以看到，除了在政府权力出现真空或政府的集权程度降低的情况下，中国新闻界能够参与制度安排，在大部分历史阶段，新闻界自身的博弈能力还不足以使其成为媒介制度安排中的强势主体；它更多的作用是通过知识与意识形态的输入影响制度变迁主体的认知与行为。历史制度主义认为，在权力不对称的情况下，博弈格局中弱势的行动者可透过理念与利益在不同时空环境下的诠释，而伺机改变制度。新闻界的这种行动正是历史制度主义所谓的“弱者的反抗”。
第五节政府在中国媒介制度变迁中的作用
在中国媒介制度变迁中，知识分子在大多数历史时空中是处于弱势地位，而政府大多时候代表强势一方，关注政府在媒介制度变迁的角色与作用，显然非常重要。
一、公共选择理论视野中的政府理性与行动逻辑
我们通常将政府理解为国家政权机构中的行政机关。在马克思看来，政府是作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，具有鲜明的阶级性，它的职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。政府是国家机器的最主要组成部分。从制度层面讲，我们也可将政府理解成一个政治体系，是在某个区域内订立、执行法律，进行社会管理的一套机构。政府是国家的管理者与代理者，它可能由一个或多个政党控制，也可能由一个君主控制，视国家的性质而定。胡鞍钢认为：“所谓国家是‘一套机制’，它垄断着合法使用强制力的权力，并对由特定领土和该居民所构成的社会行使这些强制力。无论国家的意识形态和政权形式如何不同，所有国家在本质上都是‘公共权力’的制度安排。国家基本制度至少包括以下八大机制：强制机制、汲取机制、共识管理、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制。”显然，作为国家的代理机构，政府某种程度上等同于国家，其最大的特点在于暴力垄断和制度供给的权力垄断。
制度演化理论指出：政府在制度演化中的作用，要从政府的目标函数、认知能力和行为能力等方面进行考察。在公共选择理论看来，政府作为一个行动主体，也是“利益最大化”的“理性人”。传统政治学认为，政府是由一些追求社会福利或公共利益最大化的政治家统治的，这些政治家或者如同慈善家一样，是善良利他的；或者是超个人主义者，一心为人民谋福利。这种假设显然不能够解释政府的腐败或政府违背公共利益的行为。公共选择理论则认为，面对社会成员不同的偏好和不同的利益集团的压力：一方面政府不可能计算出社会福利函数的最优解（这一点为阿罗不可能性定理所证明）；另一方面政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的，由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。政治家活动受什么动机支配呢？Downs在他的《民主的经济理论》一书中提出了这样的观点：政治家或政党也是理性的经济人，他和消费者、生产者具有同样的行为动机。在集权国家如此，在民主国家也如此。“民主政治中的政党与经济中追求利润的企业家是类似的，为了达到他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产将能获得最多利润的产品一样……”。
可见，国家也好，政府也好，政党也好，都有自己的利益函数，这个利益函数是否和公共利益一致，取决于政府的类型及人员构成。有学者认为，国家作为一个整体，其利益取向可分为两种：一是对政治合法性的索取；二是对经济剩余的索取。对国家的利益取向有着众多的相关叙述，例如吉登斯（Giddens）就将国家所需的资源划分为“权威型资源（authorityre sources）”和“分配型资源（allocativere sources）”；又例如蒂利（Tilly）通过“威压（coercion）”和“资金（capital）”两个方面去描述欧洲各国的国家形成。这两种利益取向的中国式话语是“政治稳定”和“经济发展”，精神文明和物质文明两手抓。国家的这两种需求同样体现在各层次的国家代理人身上：对地方官员来说，政治上的安定和经济上的发展是衡量他们政绩的两大指标。
二、晚清以来政府权力变化与媒介制度演化的关系
考察中国媒介制度变迁的过程，我们可以清楚地发现，政府是所有行为主体中最为重要的行动集团，政府的行为直接影响着中国媒介制度变迁的路径。媒介制度的演化逻辑和政府的行为逻辑存在着某种对应关系。不同形态的政府构成、政府权力运行对应着同一阶段的媒介制度形态。如果我们将晚清以来中国历届政府的构成及其权力运行状况与媒介制度变迁进行比照，我们会从中发现一个规律，那就是中央政府的权力集中度越高，媒介制度演化的速度就越慢，中央政府的权力集中度越低，媒介制度演化的速度就越快，政府的权力集中程度与媒介制度创新的程度呈反比例关系。
清朝政府经历了一个中央集权由强到弱的衰败过程，而与此相反的是，中国媒介的制度创新却渐次增多。戈公振在《中国报学史》中将我国报纸分为四个时期：第一，官报独占时期。自汉唐以迄清末，以邸报为中心。在此时期内，因全国统于一尊，言禁綦严。第二，外报创始时期。自基督教新教东来，米怜（William Milne）创《察世俗每月统记传》，其内容有言论，有新闻之记载，是为我国现代报纸之始。在此时期内，报纸之目的，有传教与经商之殊，其文字有华文与外国文之别。第三，民报勃兴时期。迨中日战争之后，强学会之《中外纪闻》出，始开人民论政之端，此后上海香港与日本，乃成民报产生之三大区域。第四，报纸营业时期。民国成立后，党争岁不绝书，凡不欲牵入政治漩涡之报纸，逐渐趋向于营业方面。特质上改良日有进步，商业色彩大见浓厚，故谓之为营业时期。戈公振所概括的晚清至近代的中国报纸的四个时期的渐进演化，撇开其他因素不论，我们可以看出，它与政府的权力集中程度的变化刚好形成了对应。
“自汉唐以迄清末”，这么长的时间内，“官报”之所以能“独占”，这和统一的中央集权的延续有关，清末以前，中国的政治专制制度较之以往有过之而无不及，从媒介制度来说，历代朝廷无不把“造妖书妖言”当作重罪来治，清代尤甚，尽管历代都曾有“小报”的存在，但“小报”处境艰难，难以撼动“官报”的地位，更无法挑战集权主义的媒介体制。中国古代的“以邸报为中心”的集权主义媒介体制之所以能够施行，是因为它被“嵌入”了统一的中央集权政治体制。在这样一种体制中，政府的权力高度集中，金字塔形的科层制结构，使朝廷（政府）的权力可以从中央直达最基层，高度集中的权力也使政府垄断了一切资源，包括制度的供给权力和维持制度运行的权力与资源。这种政治集权模式能维持多久，集权主义的媒介模式也就能够维持多久。从制度系统的耦合关系来看，集权主义的媒介体制是集权主义政治体制的一个组成部分，互相支持，集权主义的政府给集权主义的媒介体制提供保障，通过国家机器推行这种制度安排，压制一切可能的挑战；集权主义的媒介制度安排通过让邸报充当统治者的喉舌，为其宣传政策，整合意识形态，为政治统治提供合法性。清代前期的一系列文字狱大大强化了“官报”的“独占”地位。自唐至清，统一中央集权的延续，使得“邸报模式”能够维持上千年，“全国统于一尊，言禁綦严”的情况才得以延续下去。
