陈力丹在《舆论学——舆论导向研究》一书中对舆论质量进行了深入研究。他认为，一般来说，在一定时期一定范围内的主导舆论，是大多数公众的意志，这种意志应当尊重，至少要得到重视。在这个意义上，舆论是民主的重要因素。但是，公共舆论又是一种内容十分庞杂而多变的社会精神形态。首先，公共舆论是一种群体意见的自然形态，因而它带有较强的自发性和盲目性，它的变化、发展在一定程度上是被动的，文化和道德的传统对它的影响相当大。同时，各种偶然的外界因素也会经常不断地引起它的波动。不稳定和多变是现代舆论的表面特征。同时由于传统的影响，舆论在一些问题上又相当滞后，传统的封闭社会的观念在较长的时期内还会对现实舆论发生作用，尽管这种影响力在逐渐减弱。其次，舆论的主体——公众，有时来自完全不同的社会阶层，不同的阶层舆论要求都不一样。即使是同一阶层，在表面上具有一致性的舆论下面也存在着许多差异。不少舆论主要是以不同的社会阶层、不同的发生范围、不同的舆论客体等划分存在空间的，而不同空间的舆论主体的文化水平和信息接受能力又相差悬殊。再次，就舆论的数量、强烈程度和持续性而言，对社会整体感知方面的舆论，社会的最大多数，即社会的中下层公众，经常决定着舆论的发展方向，具有较高文化水平的所谓精英阶层的舆论，有时并不能左右这种舆论。即使是精英阶层的舆论，也是自在的形态，同样受到各种现实和历史的政治制度、经济制度、文化环境、自身利益的影响，并非总是社会理智的代表。
刘建明认为舆论也有正确与错误、进步与落后之分，“一切正确、进步的舆论对公众事务作出完整、全面、深刻、稳妥的判断，借助它可以延伸人的认识幅度，把握对超大型社会事件，乃至全国性、全球性问题的认识。那些深刻体现民意的公共舆论，能够抑制不良因素，成为社会法庭，对一切违法乱纪行为产生巨大的监督作用。”与此相反，“一切反动、错误的舆论都是践踏人民意愿的，以虚张声势、恫吓威胁的声势制造思想禁锢，并依靠谣言、偏见歪曲事物的有序发展。这种舆论一旦蒙蔽了群众，就给社会造成极大的危害。”
舆论的非理性尤其在网络舆论的反映上最为明显。网络传播的出现，是大众传播媒介史上一场深刻的革命。作为一种新型媒体，网络不仅影响着公共舆论的传播方式，而且影响着公共舆论的形态。互联网海量、快捷、互动的先进特性为网络媒介开展舆论传播提供了一个前所未有的强大技术平台，拓展了一个传统媒介无法比拟的全新技术空间。网络作为一个全开放的几乎没有任何管制的公共舆论通道，打破了传统媒体对舆论的控制和对信息的垄断，使传播过程中的传受双方变得更加自由和平等，在网上人们有了更多自主发表言论的权利和机会，有利于充分反映来自社会各方面的愿望、意见、要求和呼声。但是，由于网络舆论中也混杂着正确与谬误，理智与冲动，各种不负责任的言论充塞着网络，有人称之为“网络无政府主义”。现实中的公共舆论总是非理性或者不顾一切地闯入和偏离法治权力范围，不断提升和强化软性的道德权力，使道德权力和法治权力失去平衡。网络舆论常常是激情有余而理性不足，追求正义的豪情可能反而沦为“多数人的暴政”。不可否认，公共舆论承载着社会良知，维护着社会公正和社会秩序，但如果不按照自己的角色行事，甚至越俎代庖，就会给政府机关或当事人带来压力。更重要的是，在深层次上，公共舆论的权力极度张扬，必然消解作为其价值基础的法治权力，使普通公众对公共事务不是通过公共舆论来解读法治话语，而是形成依靠公共舆论强于依靠法律法规的意识，不利于公共事务的制度化、规范化管理，更不利于整个社会的法治化进程。网络公共舆论取得社会公信地位事实上正是反映了公众对政府通过新闻媒体所发布的信息的不信任感在增长。显然，公共舆论的这种角色偏离，不符合文明社会观念，甚至妨碍了社会秩序。网络舆论中存在的非理性因素也要求政府加以干预和引导。
（四）“市场失灵”要求政府干预
在西方舆论理论中，“意见自由市场”是一个相当重要的理论思想。这一理论是把经济学中的自由市场理论引用到舆论领域而提出的。米尔顿·弗里德曼就说过“任何一门学科的发展都与经济市场的发展极为相似”，“在思想市场上，只有当讲者与听者双方都能获利时，交易才会发生。同样，交易要想圆满完成，通常要求意见的分歧。”这一理论与古典自由主义一脉相承，在舆论领域也主张“自由放任”，主张政府奉行不干涉主义，“管得最少的政府是最好的政府”。这个主张基于两个理由：一是对表达自由（主要是政府言论）的管制会造成这样一种危险性，即“破坏民主程序，从而导致最大危险的垄断——政府权力垄断”。同上。表达自由有助于人们寻求真理，尤其是政治真理，只有允许公开而自由地讨论和发表意见，才能实现民主，所以政府必须允许人们对话继续下去，只有社会秩序受到明显威胁时，才准许政府惩罚讲话人。二是对表达自由的管制“造成了信息市场的脆弱”。从经济学的角度看，信息生产者，特别是政治信息生产者由于本身无法创设财产权，因而缺乏“表达”的激励因素，同时政府对表达自由的管制又增加了信息生产的成本，所以，可能会导致信息产品不足和“信息市场”的脆弱。
有些学者对“意见自由市场”理论持反对态度。他们认为，“大众传媒作为意见市场始终只是一个理想，从来没有成为现实”，“思想市场”只是一个虚构的神话。美国学者埃德温·贝克认为，古典的思想市场理论是建立在如下几个关键的假设基础上的：真理必须是“客观的”或者是“可发现的”；真理可以在辩论和讨论中使谬误黯然失色；人们具有正确地洞察真理或真实的能力；真理的发现是令人满意的，因为真理为行为提供了更好的基础，能使人类受益。贝克认为以上这些假设基本上站不住脚。首先，真理不是客观的，对真理的选择更多的是出于一种实用主义或价值的考虑。其次，人并不总是理性的。随着19世纪末20世纪初资本主义进入垄断阶段，大众传媒呈现出集中化、独占化、系列化的特点。垄断妨碍了自由竞争，多元的意见市场受到损害。在利润极大化的原则下，传媒业以收视率和发行量为目标，不惜牺牲公共利益。一方面，他们用夸大渲染、捕风捉影的手法“制造”新闻，以情绪化、耸人听闻的方法炒作公共议题。另一方面，为了降低成本，用简单化、标准化的方式制作节目进行播放。这时，广大、多元的民意只能做沉默的大多数了。公众对积极主动地收集信息没有兴趣，也无能为力。在此背景下，一些学者提出了市场失灵理论模型。
“市场失灵”理论认为，由于传播途径的集中、垄断以及大型的、通常是分散的、贫穷的利益集团的有组织参与的困难，使得思想市场理论已丧失了其应有的功能，因而需要政府进行适当干预，以改善思想市场的功能。贝克归纳分析了这一理论的四种主张：一是纠正意见市场失灵，达到可能不限制任何人的表达自由的程度；二是保证所有的观点能充分地但不必平等地进入思想市场；三是保证所有的观点平等地进入思想市场；四是保证所有的人的平等进入的途径。科斯针对传统的思想市场理论所持有的观念，即认为第一修正案有关条文的意思主要是保护这些活动的自由，从而对禁止政府对“思想市场”管制的看法提出异议。他认为思想市场与商品市场之间没有本质的差别，如果说政府有权管制商品市场的话，那么政府也应当有权管制思想市场，在公共政策面前，哪一种市场都不应该享有特权，思想市场也不例外。既然思想也是一种大量生产的商品，那么思想市场也必须遵循一定的规律。从这一观点出发，他认为对表达自由进行政府管制，这在经济学上可以找到依据。在市场中，两种以上的竞争性思想的交流都会有成本发生，有时这种交换成本远远高于它们所带来的外在收益甚至造成社会危害，而市场本身却对此无能为力，对这种无效的市场行为政府可以而且应该发挥其职能促进效率，保持社会的稳定。以煽动性言论为例，当一群人发表要暴动的煽动性言论时，在思想市场中一些竞争性社团就会设法对前面的观点进行反驳，但是两种思想的交锋既需要时间又需要人力物力的大量投入，同时一般看来这种煽动性言论与行动之间的间隙太短而不可能使竞争性的观点在思想市场中立足，也就是说市场的自发调节还未发生作用，言论与行动已经合而为一。这时就出现表达自由的市场失灵，此时就需要政府对言论自由进行必要的管制，这样才能减少表达自由由于市场失灵造成的外在成本，促进社会公平，维护稳定。
二、政府干预公共舆论的性质与类型
一定的社会制度对公共舆论的管理，体现为一定的舆论管理制度。大众传媒产生后，对于公共舆论的产生、传播和形成起着关键作用，因此，政府对舆论的管理又集中体现在对传播媒介的管理上。英国学者D·麦奎尔曾经将各种规范体系中所内含的观点和主张称为关于传播制度或媒介制度的“规范理论”，并归纳了六种主要类型：极权主义理论；自由主义理论；社会责任理论；苏联的共产主义媒介理论；民主参与的媒介理论；发展中国家的媒介理论。美国传播学家韦尔伯·施拉姆等著的《报刊的四种理论》在论证不同国家报刊的差异时认为，造成报刊差异更基本和更重要的原因就是：“报刊总是带有它所属社会和政治结构的形式和色彩，特别是报刊反映一种调节个人与社会关系的社会控制的方式。”他们以社会制度与报刊的关系为标准将报刊分四种理论：集权主义理论、自由主义理论、社会责任理论和苏联共产主义理论。这四种理论大体对应集权主义制度、资本主义制度和社会主义制度三种类型。其中，社会责任理论和自由主义理论同属于资本主义制度的范畴。所以，本文拟根据施拉姆等人的分类方法，围绕集权主义制度、资本主义制度和社会主义制度三种类型进行分析。
（一）集权主义制度下的政府公共舆论干预
根据弗雷德·赛伯特在《报刊的集权主义理论》一文中的界定，集权主义是指把国家当作集体组织的最高形式的一种制度，这种制度下，国家在价值尺度上代替了个人，是一种国家至上主义。集权主义主张社会事物必须一切以权力或权威为转移，强调社会等级秩序和上下之间的绝对支配与服从关系。从社会制度分类看，主要是指封建专制制度。这种制度也在当代世界部分国家中存在。
1.集权主义理论的渊源
集权主义理论是从专制思想的悠久传统中衍生出来的，其历史渊源最早可以追溯到古希腊。柏拉图在他的《理想国》中论证了政府干预的必要性。他虽然认为民主是“政治制度中最美的一种人物性格”，但又认为过于广泛的自由会使政治流于“无政府状态的花哨的管理形式。”为了实现他心中的理想国，他建议统治者禁止为娱乐目的写作的诗歌、故事和戏剧作品，甚至在必要时，禁止抒情诗人进入城邦。国家要对故事、诗歌等文艺作品进行严格的审查，要求“诗人应该按照什么路子写作他们的故事，不允许他们写出不合规范的东西”。他在法律篇中指出，如果一个人在言语或行动上犯了罪，“任何人见到了就应当起来维护法律向地方官报告。地方官在接到报告后，就应当立即依法把这个人送到法庭。如果地方官在接到报告后拒绝这样做，一经有人揭发，他就要以不敬神的罪名受到审判。”
15-16世纪意大利政治思想家马基雅弗利也是集权主义理论的代表人物之一。他深信目的总会证明手段正确，“胜利者不论是用什么手段取得胜利的。”他和他以前的希腊、罗马的先辈不同，他不关心国家的目的和宗旨。他所关心的是取得政权和维持政权的手段。君主如何取得并维持国家的权力是他关心的重点。根据他的学说，当统治者认为公众讨论威胁到他的主权安全时，公众讨论就必须受到限制。
霍布斯也是集权主义理论的最著名的代表。霍布斯从“性恶论”出发，认为自然状态是“一切人反对一切人的战争”状态，人们为了保全自己必须放弃自己的权力，通过契约组成国家。霍布斯将《圣经》中一种巨大的海兽“利维坦”作为书名，表明他要用强力维护和平。在霍布斯那里，国家是至高无上的，“主权者可以任意杀死一个臣民而不为不义；人民对主权者必须表示绝对的服从，不能有抵抗。”霍布斯主张对信息传播进行严格的控制，支持书报检查制度。
