3.作为公共管理的治理理论
治理对应的英文是“governance”，源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。与治理相对应的是统治（government）。两者常常被交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。
20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家，赋予了治理新的含义，对治理作出了新的界定。治理理论的主要创始人罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著作中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到授权，却能有效发挥作用。
与统治不同，治理指的是一种共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换言之，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。从中，我们至少可以看出：治理与统治并不是没有关系的两个范畴，事实上，两者并无本质区别。治理与统治的目的一样都是创造条件以保证社会秩序和集体行动。不仅如此，两者在使用上常常呈现出你中有我、我中有你的状况；治理意味统治发展的新阶段，是对传统政府统治模式的“扬弃”。英国政治学学者格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理具有五个论点：其一，治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；其二，治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；其三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；其四，治理指行为者网络的自主自治；其五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。罗茨则认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个动态的过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
尽管治理对应的是统治，但是，政府治理也同样可以看成是广义政府管理的新的要求，或者是政府管理的一种新模式。因为广义政府管理就包括统治职能和含义。根据全球治理委员会的观点，政府治理最突出的特点就是要求人们重新理解政府：一是传统观念认为公共事务的管理权属于政府，政府是单一的管理中心。治理理论认为，任何国家的公共事务管理中心从来就不止一个。特别是福利国家对公共服务职能的强调，使得大量从事生产和经营活动的国有、国营部门出现在公共领域，增加了政府的复杂性。于是许多私营和志愿性机构也愈来愈多地参与到公共产品服务中来。简言之，传统的政府统治或政府管理认为主体是单一的政府，而治理理论则认为，除了政府之外，各种公共机构和私营机构也是参与者。二是传统的政府管理权力运行方式是自上而下的，而治理则是一个上下互动的过程。治理“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”三是如果说传统政府管理的制度要素是无限政府、人治政府、专制政府和集权政府，那么，与此相反，政府治理的制度要素则是有限政府、法治政府、民主政府和分权政府。政治治理理论的提出，对于政府公共舆论管理具有重要意义：政府治理理论的一些理念对于公共舆论管理同样适用，也是目前政府公共舆论管理领域之必需。
4.公共管理理论对政府公共舆论管理的意义
公共管理理论对于政府公共舆论管理具有极为重要的借鉴意义和价值：
政府公共舆论管理要注重公共性原则。因为公共管理以公共事务为对象，与每一个社会成员都有直接或间接联系。因此，尊重公民的基本权利，特别是尊重以公共利益为基础的公共舆论就成为公共管理的一项基本要求。公共管理要求管理主体具有多元性，政府部门不再是公共产品和服务的唯一提供者，它必须依靠与公众、企业、非赢利组织共同治理。相应地，政府公共舆论管理也要走出依靠各方面力量共同“治理”的新路子。公共管理的实质是公共权力的行使和运用的过程，作为权力之源的公民自然具有监督和控制的权力，政府必须接受公众的舆论监督，从而达到使公共管理真正服务于公共利益的根本目的。
政府公共舆论管理要注重适应性原则。任何一种公共管理系统都需要与外部环境相适应，才能有效地解决公共问题，促进社会发展。我国正处于社会转型时期，原有的政府公共舆论管理存在着政府干预过多、统得太死、人们缺少自由度等弊端。作为“社会公器”的新闻媒体还没有引入市场竞争机制，缺乏活力。借鉴公共管理的原则就要求作相应的改革，提高政府管理对外部环境的适应性。
政府公共舆论管理要注重效能性原则。效能包括效率和功能，效能性原则要求政府决策科学化、决策过程合理化。要充分发挥公众在决策过程中的作用，扩大公众政治参与的积极性并提高决策参与能力。
政府公共舆论管理要注重法治性原则。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。公共管理必须在宪法和法律许可的框架下进行。政府公共舆论管理也不例外。但是，长期以来，我国相关法律体系严重滞后，而现有的法律也缺乏操作性，这就使政府公共舆论管理带有不少主观性和随意性的特点，需要加以重视和解决。
政府公共舆论管理要注重回应性。增强政府及其他公共管理主体对公民和社会的回应性，是提高和保证公共管理效能的重要途径。公共管理的回应性要求政府必须对公共舆论保持高度关注，通过公共舆论及时了解公众需求，发现公共管理中存在的问题，及时做出改进和完善。回应性还要求政府要切实尊重和保护公民的权利，包括利益诉求表达权，保持公共决策信息系统的开放性和决策系统的有效输入和反馈，从而实现政府与公众之间的良好互动，政府与其他组织的良好合作。
政府公共舆论管理要注重公平性。现代信息社会技术的进步和通讯网络的发展为各种非政府组织和普通公民参与政府决策和公共管理活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强，使公民对政治和公共管理事务的了解日益增多，要求政府管理坚持公平与效率并重。特别是在努力构建和谐社会的条件下，政府要努力为公民平等享有各方面的权利创造良好的条件。政府公共舆论管理还要注意保护弱势群体的舆论表达权，为他们的政治参与提供平等的话语平台。
