第49章 关于信息公开的理论思考与实践意义(1)

题注：本文是为参加中国人民大学新闻与社会发展研究中心和中国人民大学新闻学院，在2003年7月北京“非典”之后举办的“重大突发事件下的社会调适和传媒应对”研讨会所撰写的论文。文章阐释了信息公开的理论依据及其内涵；并从满足群众知情、促进政务公开和维护社会稳定的角度论述了实行信息公开的实践意义；同时通过对我国在实行信息公开方面的经验和教训的反思和总结，探讨了今后加强信息公开的有效途径。

本文发表于《国际新闻界》2003年第5期。

近些年来，人们对“信息公开”在现代社会中的作用已逐渐有所认识，而这次“非典”事件却使大家有了更深切的体会。当关于疫情的各种传闻纷纷而起的时候，人们急切地希望通过政府和传媒等公开渠道获悉有关权威信息，以消除对“非典”传染和治疗情况的疑惑，并采取积极的应对措施。在突发事件下，人们对信息公开的渴求变得那么的强烈！

“非典”事件引发了人们太多的思考！近期来，关于重大突发事件下，政府及媒体应当如何及时、准确、有效地向社会与公众发布和报道与群众利益密切相关的各种信息，成为人们关注的热门话题。而探讨信息公开的理论价值与实践意义也成为学术界的一项重要任务。

“信息公开”从法理渊源上看，出自于人们对“知晓权”（又称“获知权”、“知情权”、“了解权”等等）的认识，而“知晓权”的提出则源自于新闻自由的理念。

1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第十九条规定：

人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。

1966年联合国大会通过，1976年开始生效的《公民权利和政治权利国际公约》第十九条，与1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第十九条内容十分相似。该条规定：

一、人人有权持有主张，不受干涉。

二、人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。

上述两个文件为信息公开提供了理论与实践的依据。

按照这两个文件的规定，自由地寻求、接受和传递各种消息是每个人都应当享有的一项基本的自由权利，而且这种自由权利的获得，可以不受国界及所采取的形式与手段的限制。那么，公众希望了解并要求公开与其利益相关的各种信息就是一种不但十分正常、合理，而且是十分必要的事了。

一、信息公开的内涵

1.公民有获知的权利

第二次世界大战后，西方国家在反思法西斯主义得以猖獗的原因时认识到，一些独裁者正是靠自己手中的专制权力封锁消息，蒙骗群众，才得以实现其独裁统治和侵略野心的，因此，让人民知情，将有关政府工作情况的信息及时公开，是防止当权者违背民众意愿，滥用权力谋求私利的重要条件。

1945年前后，美国记者肯特·库珀首先提出了“知晓权”（又称“获知权”、“知情权”、“了解权”）这一概念，强调民众有通过新闻媒介及其他手段及形式了解政府工作情况与社会公共信息的权利。此后，“知晓权”作为公民的一种基本的民主自由权利在许多国家逐渐受到重视。

“知晓权”，指的是民众获取政府工作信息和社会公共信息的权利，它主要是针对民众的获知需要提出来的。而民众知晓权的实现需要借助媒体，需要靠媒体对民众所欲知的各种新闻信息的及时、准确和充分地传播。从这一意义上说，媒体是在代民众行使知晓权。对媒体来说，要维护和保证民众的知晓权，就需要有报道和传播新闻的自由权利，因此“传播权”概念也相应出现。

所谓“传播权”，包括“采访权”、“写作权”和“报道权”，它们指的是媒体和记者在采访、写作和报道新闻方面所拥有的自由权利。

采访自由。采访是一切新闻传播活动的基础，采访自由是实现新闻传播自由的基本条件。它应当包括媒体和记者自由接近新闻源，向新闻事件当事人与知情者访问、调查和收集有关材料的权利。任何单位和个人不得任意妨碍、限制和干涉媒体和记者的采访活动，或以不正当的理由拒绝向媒体和记者提供有关新闻事件的真实材料。

写作自由。写作自由是记者报道和评述新闻事件，进行新闻写作的自由。它包括记者有权对所采集到的新闻事实材料，按照新闻写作的规范和程序实事求是地进行加工、写作，并有权按照新闻传播规律，从满足受众兴趣与需要出发来选择写作内容和报道形式。

报道自由。报道自由是指媒体发布和传播新闻的自由。它包括媒体有权在法律允许的范围内，按照一定的程序和要求自由地发布和传播新闻，不受来自非法律权力以及未经法律授权的权力的制约。

西方国家民众和媒体争取知晓权的斗争的结果，导致了一些国家对信息公开问题的关注，促进了相关立法工作的开展。

1951年，芬兰颁布《政府文件公开法》，成为第一个通过法律形式将“知晓权”作为公民的基本权利确定下来的国家。该法规定，公民有权取得任何公开的正式文件；在知晓权得不到保证时，当事人可通过法院或其他机构要求得到有关文件。对于保密文件，则规定了50年的期限，期满即可公开。

1966年美国国会通过了《信息自由法》（1974年和1986年两次修订），10年后又通过了被称为“阳光法律”的《公开会议法》，对政府文件及会议信息公开作出了明确规定，为保证民众知晓权提供了法律依据，同时也为媒体扩大采访和报道范围，更好地满足民众的知情需要创造了有利条件。媒体作为民众知晓权的代行者，其地位和责任更加明确。

围绕知晓权问题而引发的对媒体新闻传播自由权利的探讨，深化了人们对新闻自由内涵的认识，同时也扩大了新闻自由的范围。而这期间，西方国家的司法实践也为人们提高对知晓权思想的认识提供了大量实例。如1971年《纽约时报》披露关于越南战争的“五角大楼秘密文件”的事件所引发的新闻诉讼，最后，最高法院作出了有利于媒体的判决，这对于认识西方的“知晓权”和新闻自由问题具有一定参考价值。

对于知晓权和信息公开问题，我国尚无专门的立法，也没有权威的法律诠释。但近十几年来党和政府一直在积极探讨，并逐步推进这方面的工作。1987年中共十三大政治报告中就提出，要“提高领导机关的开放程度”，要“增强对政务和党务活动的透明度”，“重大情况要让人民知道，重大事情要经人民讨论”。在2003年抗击“非典”期间，中央及时总结前期在疫情通报和信息公开方面的经验与教训，加强了对重大突发事件下政府工作信息和社会公共信息的发布工作，为最终实现信息公开的立法工作积累了经验。媒体在这方面所发挥的无以替代的巨大作用，也为我们理解现代信息社会中及时、公开地传播新闻信息，满足群众知情需要的重要意义提供了生动的范例。

2.政府有告知的义务

与公民的知晓权相对应，作为执掌行政权力的政府有义务将与民众利益相关的工作信息和社会公共信息及时、准确、充分地传达和报告给广大群众。这是对一个民主的、开放的、负责任的政府的基本要求。

政府负有向公众告知信息的义务，其依据在于：

（1）政府应为民众提供信息服务

政府的责任是为民众服务，而服务的内容是多方面的，其中也包括信息服务。向民众及时提供他们希望知晓的各种与其利益相关的信息是政府不可推卸的责任。如果当民众需要了解各种与其劳动、工作、学习和生活相关的信息时，作为信息掌控者的政府若是不能提供及时、准确、有效的信息服务，那么就应当视为是一种失职的行为。我们讲要“立党为公，执政为民”，其关键在于要时时想着民众，要为人民谋利益，为人民提供各种各样他们所需要的服务。