3.媒介议程未充分反映政策议程
一方面，《人民日报》对能源政策、法规的报道力度不够。其中《人民日报》相关报道所占比例仅为3.3％，而《21世纪经济报道》稍强，所占比例为12.2％。
另一方面，国家发展和改革委员会2007年4月公布的《能源发展“十一五”规划》为我国未来五年的节能环保工作指明了方向——“实现能源节约和环境保护目标，必须依靠全社会的共同努力，发挥科技基础作用，走转变经济增长方式，提高经济增长质量和效益的道路。”但是在媒介议程中，“节能环保，强化资源节约，保护生态环境”这一目标，却没有得到很好的反映和表现，甚至出现了失语现象。从议题分布上来看，只有能源科技这一项中涉及了相关报道，但在《人民日报》和《21世纪经济报道》中所占比例分别为8.7％，2.7％，均不足十分之一。显然，政策议程和媒介议程缺乏良好互动。
4.媒介影响政策议程的能力偏弱
从议程设置理论的角度来看，社会问题的解决最终靠的是政策治理。媒介议程的主要功能是做好与公众议程、政策议程的互动沟通。这种沟通一是做好对政策议程的宣传鼓动，以引导广大公众；二是尊重现实问题，反映公众议程以影响政策制定。从两份报纸的媒介议程来看，它们主要对政策议程发挥了鼓动宣传作用，而对政策议程本身的影响有限。《人民日报》和《21世纪经济报道》在发挥影响政策议程的作用上明显偏弱，议题选取过程中主要围绕能源企业和能源市场展开，而国家政策的落实，最终还是要作用于公众。从两份报纸的消息来源上看，普通公众的声音在媒体上十分微弱，《人民日报》直接来自公众的声音不足1％，《21世纪经济报道》不足3％，对公众的关注更多的是以局外人的视角进行。而媒介议程要影响政策议程，就需要考虑这种政策落实的导向性。
在现代社会，大众传播媒介高度发达，公众其实是生活在拟态环境之中的。面对能源问题这个关系到国计民生的重大问题，处于政府和公众之间沟通纽带位置的我国媒介，面对能源问题，为公众营造着“拷贝世界”。值得注意的是，媒介营造的“拷贝世界”到底能对公众产生怎样的影响？只有当媒介议程、政策议程与公众议程三者充分互动起来，媒介引导舆论的议程设置功能才能发挥真正的作用，舆论调控才能在现实世界中获得真正的空间。
三、加强舆论调控的建议
从社会现实来讲，政策作为政治系统的产出物，政府的政策行为可谓无处不在、无时不有，政府行为作为政府治理的重要手段，它并非一定依赖于大众传媒的舆论影响手段，因为在具有显著功能的新闻媒体出现之前政策活动已经存在。或者说，新闻传媒的诸多功能并不是政策活动得以开展的充要条件。然而，一个追求善治的政府或者注重政策的价值标准、事实标准和技术标准的现代型政府，它就必须考虑新闻媒体这一有舆论影响力的因素，应该与传媒保持良性的互动关系，以期对政策过程的完善和优化产生促进作用。
（一）媒体应给予公众意见更大的表达空间
“所谓主流媒介，又叫‘精英媒体’或‘议程设置媒体’，这类媒介设置着新闻框架，所有非主流媒介每天都在主流媒体设置的这个框架内筛选新闻。主流媒介的议程设置至关重要，这是由于它们的议程可以通过影响其他媒介议程的方式对公众舆论产生影响，因此它们实际上充当着大众传媒‘意见领袖’的重要角色。”以《人民日报》为代表的党报和《21世纪经济报道》为代表的财经报纸在我国属于主流精英报纸，这一主流地位决定了两报在舆论引导过程中的核心地位。特别是对于能源问题来说，事关国计民生，事关国家经济发展和人民生活水平的提高，提高对能源问题的舆论引导能力既是必要的，同时也是必须的。
《人民日报》在2006—2009年“十一五”规划期间涉及的能源报道议题中，以“重大情况让人民知道，重大问题让人民讨论”，以“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”为原则，主要通过能源问题的解读、能源问题未来发展预期及关系国计民生的能源价格等方面的报道，对公众议程进行呈现。但是，在报道中消息来源相对单一，缺乏直接来自普通百姓的声音。与《人民日报》相类似，《21世纪经济报道》在上述方面也存在不足。
可见舆论调控应该改进的地方是，如果要真正贴近公众议程、有效引导舆论，媒介议程必须首先从自己做起，扩展消息来源，让更多采自群众的新闻见报，敢于传达公众的声音、体现舆论的监督，而不只依靠权威发布、统计数据、专家分析与记者点评。
（二）增加“脑库”的声音
所谓“脑库”，又称之为“思想库”（Think Tank），是指那些从事公共政策研究的机构，为政府、企业或者政党提供系统的决策思想，协助宣传各种复杂的事务。除大众传媒外，社会上还有大量从事舆论活动、发挥舆论功能的机构，可统称为第二舆论机构。在西方社会，第二舆论机构非常活跃，主要包括公共关系公司、思想库、民意测验所和社会压力集团。
如今，我国政府也逐步开始汲取“脑库”的智慧。进入21世纪，我国政府每年投入大量资金用于发布社会研究课题，集社会力量研讨经济和社会发展问题，从众多研究机构涌现出一批阐释政府方针的论著。目前，我国思想库的发展主要以官方为主，其中，中国社会科学院、各大学的著名研究所、各级政府的政策研究室是中国政府脑库的主体部分，独立的思想库还处于萌芽阶段。
在新世纪，崇尚专家论证已成为时尚。电视、广播、报纸、杂志等媒体都设有专家栏目，大到国家制定方针政策、小到公民的疑难纠纷，请专家论证屡见不鲜。一方面是因为专家大都能提出科学见解，成为政府决策的重要参考；另一方面是专家以其优质的建议推动社会问题的解决，在许多重要公共问题上具有调动舆论的价值。而《21世纪经济报道》消息来源中直接来自能源政策研究机构及其权威专家和学术研究机构课题组、专家所占总体报道量的比例不足10％。
因此，应发挥专家在引导舆论方面的作用，利用媒介议程影响政策议程，令其在引导政府的公共政策的制定方面发挥不可替代的作用。
（三）提高媒体对政策的反应速度
我国在“十一五”规划纲要中，正式提出了节能减排的目标。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。根据这两个指标，如中国GDP年均增长一成，5年内就需要节能6亿吨标准煤，减排二氧化硫620多万吨、化学需氧量570多万吨。
而随后出台的国家发展和改革委员会会同有关部门制定的《节能减排综合性方案》则明确了2010年中国实现节能减排的目标任务和总体要求。
而具体报道主题关注于节能减排即涉及能源科技部分的报道数量很少，《人民日报》和《21世纪经济报道》仅分别有8.7％和2.7％相关报道关注于此，这明显表现出对政策、措施的关注度不够。
媒介议程对政策议程的反作用主要表现在两个方面：一方面是媒介议程对政策议程的宣传作用，媒介作为信息发布平台以及政府与公众之间的沟通纽带，在帮助公众释疑解惑、认清形势、理解与支持政策方面，扮演着重要角色，特别是在政策出台后，通过媒介议程的设置，能够展现党和政府正在对能源问题作出积极、有效的反应，能够传播主流声音、正面引导舆论，能够增强公众信心和社会凝聚力；另一方面媒介议程对政策议程具有反馈作用，媒体议程通过对政策议程的实际考察，检验政策议程的实施效果，为政策议程提供修订意见。
据此，提高媒体对政策出台之后的反应速度，对于强化媒体的舆论引导，有着重要意义。
从2006年3月国家公布“十一五”规划之日开始至今四年多的过程之中，油价、煤价、水价、电价的波动，节能、减排、低碳这些字眼，无时无刻不充斥着我们的眼球。
处于社会转型期的中国，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，要求“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两倍”，同时要“基本实现工业化”。中国现代化建设需要消耗大量的能源，从中长期看，虽然能源资源总量比较丰富，但优质能源少、人均占有量低、能源偏紧、资源约束将是一个长期的矛盾。
2010年伊始，国务院决定成立国家能源委员会，国务院总理温家宝出任主任。2010年4月，能源“十二五”规划纲要草稿已经下发地方讨论。表现了国家对能源问题的关注和重视，将会对进一步加强和规范能源管理的工作发挥更大的作用。
如何加强能源报道的舆论引导？怎样发挥媒体的舆论导向作用？对于媒体和研究者而言，还要依实践需要继续深入摸索和探讨。
