二、前传媒时代——隐性的舆论控制
作为一种社会控制手段，舆论首先是由社会公众自发形成，这种自发形成的舆论是由社会成员自我组织和自我调节，体现为社会系统的“自在控制”或“隐性控制”，其优点在于控制成本较低，社会成员认同度高；局限性在于控制范围较小，控制方式简单，易受偶然性影响，控制预见性差。
这种隐性控制的实现是以政治社会化，或者说是政治文化的社会化实现的，其途径可以是家庭、学校、宗教机构、朋辈群体、大众传媒。虽然不同社会体制下，控制功能的表现与实现有所不同。但无论是我国的传统社会，还是现代美国的民主社会，都可见隐性的舆论控制身影，只不过，前者是建立在道德教化基础上的等级秩序，后者是建立在宗教信仰基础上的平等秩序。
（一）中国传统社会的道德教化
虽然我国传统的封建社会主要依靠中央集权和人治来实现专制统治，但当权者通过形形色色的宗法和思想统驭子民，则显示出封建社会的统治者还是给予舆论导向以相当的重视。只不过，其进行舆论调控是一种隐性的控制，即以道德教化为主，当然，在此之上，道德的教化又衍生出各种具体的操作形式。
首先是一套道德学说——儒学。汉以后，儒家学说被推上了官方正宗学术的宝座，即“汉承秦制”和“汉承秦法”。孔学讲的是，“严等差，贵秩序，与人民言服从，与君主言仁政，以宗法为维系社会之手段，而达巩固君权之目的，此对当时现实社会，最为合拍；帝王驭民之策，殆莫善于此，狡猾者遂窃取而利用之，以宰制天下”。可以说，孔子终其一生未能实践的具有理想主义色彩的“民本”政治理想，被汉武帝提取了专制统治所需的思想内容，诸如天道观念、大一统观念和纲常教义，自此，封建王朝真正意义上开启了正统的轨道。
其次是一套政治哲学理论的支持。根据儒家的政治哲学来说，只有圣人可以成为真正的王，天子的宝座由圣人传给圣人，其政治统治的合法性在于“以天论德”，具体来说，作为统治者应当有德，德的终极归宿是“天”，那么圣人为王，有两种治道，即“王道”和“霸道”，霸道即霸主的治道，其方略无非是暴力的强迫；而王道即圣王的治道，其方略是通过道德的教示。简言之，王道的作用在于德，霸道的作用在于力，而儒家的政治哲学在政治统治上推崇的正是行王道，以德服人。之所以如此，有朝代的兴衰更替的政治实践的警示，社会安定，当以安抚人心为要义。
再次是一套道德教化体系。在中国传统社会里，有“天高皇帝远”之说，此言实际上反映的是国土之大，使得天朝皇子缺乏对其子民的实际控制，并且，中国传统社会本义就是一个农业社会，那么，如何使居于庙堂之上的儒家道德学说贯彻到广大乡里？又如何实现儒家政治哲学所谓的“王道”呢？
中国古代有一种榜文，随时将最高指示以告示的形式向各地公布，起到宣讲教民的作用。宣读榜文通常由地方官员或识字的读书人担任。据说，发布这类教民榜文最多的，要数明代开国皇帝朱元璋。他在批阅各部门的呈文时，常常要发一通议论，然后形成榜文发往全国各地。之后，发布榜文教示民众成了一种传统，每月初一，文书房要向皇帝请示一道圣谕，传达到知县，再由他们向事先集合在某处的民众宣读，务必及时传达贯彻。那时颁发的榜文无非是“各务农业，不要游荡赌博”，“互相察觉，不许窝藏贼盗”之类的。到了清代康熙皇帝，形成了“上谕十六条”，雍正皇帝又对“十六条”做了具体解释，衍释为洋洋万言《圣谕广训》，然后要求各地官府每月的初一、十五都要宣讲“十六条”。宣讲活动从县城扩展到乡下，成为全国人民定期的“政治学习”。由此可见，我国古代虽然尚未有大众传媒作为载体，但也发展了一套安邦定国、道德教化体系。
另外，传统乡村士绅的城乡流动有效地传递和维持了乡间的道德规约。在中国的传统社会里人人懂得“学而优则仕”，农耕之家的孩子争相苦读以跻身权力阶层为荣，当以庙堂之上的大夫之身完成一次次政治使命之后，他们大多会“荣归故里”或“告老还乡”，成为乡村士绅，正是因为“秉持儒家文化信念的精英——士绅——在城乡之间的双向自由流动”，他们不仅在城与乡之间完成个人的生命轮回，而且把在城里游历所塑造的主流的道德动向带回乡里，他们把这些知识与道德以“乡规民约”的方式适用于乡里，不仅使千里之外的天子高枕无忧，而且“提振乡村的人文道德”，事实上，也以道德教化的隐性舆论控制方式实现了事实上的社会自治。
（二）美国的宗教教化作用
美国人的民主历程是一个不断追求平等自由的过程。美国的民主制度保持着持续的稳定性，与美国人所追求的民主价值是分不开的，这个价值的核心是自由权利。自欧洲清教徒为摆脱欧洲的宗教迫害来到北美，由于他们大体都出身共同的社会阶层，也就是当时的中产阶层，同时在追求自我精神家园和生命乐土等方面有着共同的诉求，所以，自美国立国之初，政治和宗教就协调一致，而且以后从未中断这种关系。
1.宗教与政治的协调
一方面，基督教与民主之间存在着高度的关联。《圣经》中的四种思想与民主有关。比如，关于精神自由的教义：“每个人都从上帝那里得到一个不死的灵魂，并且是上帝时时刻刻所眷念的”；关于人格平等的思想：在上帝眼中，一切众生的灵魂都是有同样价值的，“在基督的心中，没有野蛮人，也没有文明人，没有被束缚的人，也没有自由的人”；在创造基督社会的观念方面：“一切上帝的众生都有相互亲爱的义务，并且应该团结成一个团体”；同时，教人要心灵纯洁，和上帝相通：“灵魂内部生活只和上帝相通，是有无上价值的”。
由于美国的宗教与民主的这种关联，事实上，统御人们灵魂的只有一种思想。因为不仅所有的神职人员没有反政治倾向，而且均运用“共同的语言”，他们的见解也“同法律一致”，与此同时，虔诚的教徒也更容易把自己的平等、自由的信仰输入到现实的政治生活中，实现其作为独立公民的价值。
2.宗教的社会整合作用
美国人信奉宗教，无论是出于习惯，还是出于信仰，抑或无论是基督教的哪一个教派，关键是全体公民信奉宗教，他们“以上帝的名义去宣讲同一道德”。事实上，在美国这样的社会，“所有的教派都处于基督教的大一统中，而且基督教的道德到处都是一样的。”一方面，宗教通过渗透家庭生活，实现社会的秩序整合。基督教重视家庭生活，而美国人不仅从各自的家庭中获得幸福感，更重要的是“从家庭中汲取对秩序的爱好，然后再把这种爱好带到公务中去”。另一方面，就宗教对个人的约束而言，宗教教义就是一个人不可逾越的行为规范。如果说，一个人投身政治，在政治上尚须讨价还价，但“人们的精神在基督教面前从来没有自由活动的余地”，任何可能的果敢和冒进，都要经常在一些不可逾越的障碍面前止步。更进一步讲，虽然法律赋予了美国人享用自由的权利，但宗教却阻止他们想入非非，并禁止他们恣意妄为，以防范可能的社会失序。
3.宗教的社会防范作用
虽然宗教与政治相互协调，但并没有导致政治与宗教的相互依附和结盟。也许正是这些具有启蒙思想意识的立国者洞悉了欧洲政治生态中你方唱罢我登场的政治更替的无常现实，即使再费尽心机，任何权力，也无非和人生一样，有巅峰也有低谷，苦乐多变，转瞬即逝。事实上，欧洲政治与宗教结盟，宗教与现世的政治联姻，几乎与无常的政治一样，变得脆弱无力。正是因为有了前车之鉴，所以，人们对宗教作用的认识也更理性，即“宗教与一个政权结盟，将增加某些人的权力，而失去支配一切人的希望”，而事实上，宗教不可替代的作用，正是它具有“使所有人都能得到安慰的感情”，从而具有俘获人心的可能。宗教作用的发挥，实际上是在削弱了其表面影响的同时却加强了它的实际作用。“在美国，宗教也许不像它早先在某些时期或在某些国家里那样强大，但它的影响力却更为持久。它只依靠自己的力量发生影响，但这个力量任何人也剥夺不了。”
可以说，无论中国传统社会等级的秩序，还是美国平等的秩序，隐性控制的前提，一定要有一个主导的精神皈依，不仅是主流社会所主导，而且也要为人们所皈依。当有了这样一个前提，就会实现道德评判的舆论场，通过“沉默的螺旋”作用发挥而实现隐性控制。
三、传媒时代——显性的舆论控制
作为一种社会控制手段，舆论更多由社会组织体系有意识、有目的地通过大众传媒广为宣传而形成，这种自觉形成的舆论是社会成员对社会运行的自觉把握和导向，体现为社会系统的“自为控制”或“显性”。“与社会自在控制相比，自为控制的突出特点在于它有明确的主体、客体和明确的目的，体现了社会成员对社会运行主动权的把握”。
随着社会成员自觉水平的不断提高，自为控制在现代社会中的作用将越来越突出。相应地，作为自为控制的重要工具和载体，大众传媒的舆论调控功能也将越来越重要。在我国新民主主义革命和社会主义建设过程中，新闻舆论在社会动员中的非凡作用，使舆论工作成为革命和社会建设的法宝，并形成了一套严整的传统新闻舆论控制模式，但随着改革开放，这一传统的新闻舆论控制模式其弊端不断显现，也就是说，随着社会转型，新闻舆论控制模式也面临着向舆论调控模式的转变。
（一）传统新闻舆论控制模式表征
新闻舆论控制“主要指国家和政党利用法律、行政、物资以及新闻宣传纪律等手段，对新闻信息传播的流向与流量进行强制性的管理与约束”。其表象主要体现在新闻内容的控制政策和有关灾害新闻、负面新闻的控制报道上。
1.新闻内容控制的政策
从1949年之后，针对特定的社会情况和当时的社会可能性，毛泽东曾经提出过六字方针：“新闻、旧闻、不闻”。这实际上是当时新闻管理政策上有关内容管理、内容控制的一项基本管理方针。所谓“新闻”，是指一旦这件事对于中国的老百姓，对于中国的社会主义建设是有利的、是鼓舞人心的，能让大家更加清晰地认识我们党的路线、方针、政策，就应该作为“新闻”及时地加以报道。所谓“旧闻”，是指有些情况如果发生，人们还无法对其社会后果、社会效应准确地做出价值判断，或该事件本身还处在发展中，如果传播出信息，会引起更大的社会骚动，那么，就不要及时地报道，要把它压后处理。等事件相对平息，对其有了正确认识，再加以报道，这就叫“旧闻”。比如1979年11月25日，“渤海二号”钻井船在拖航中翻沉，造成72人死亡和3700万元的直接损失。对此事件，新闻界长达半年之久竟视而不见，直到8个月后的1980年7月22日，《工人日报》才做出报道。主要原因是对事件的性质把握不准，要等有关部门对事件做出最后的定性结论。所谓“不闻”，是指党内的某些不适于报道出来的事件一旦披露，对党的政治影响不好，不利于人民群众坚信伟大、光荣、正确的共产党的领导，那么，这样的信息是不能加以报道的，应当把它永远尘封在历史档案馆里。
对于新闻内容的控制政策，我国新闻界老前辈甘惜分教授也如是说，“我们在写新闻报道时，所要考虑的问题，要比这复杂得多。要考虑这个事实是否值得对公众报道，报道出去对国家利益、对人民利益起什么影响，是好的作用多，还是坏的作用多。有些事实关系重大，怎样报道，还须和领导机关商榷。”
2.关于灾害报道
灾害报道，是指对自然灾害和人为灾难事件的报道。因其内容的特殊性，我国政府采取了特别谨慎的态度，一直将自然灾害的死亡人数列入国家机密范畴，直到2005年才废止。
上海复旦大学王中教授概括当时我国关于灾害报道的观念是：“灾害不是新闻，抗灾救灾才是新闻”。这个阶段的灾害报道还有一个特点是：统一口径，一律由新华通讯社独家采访发通稿。原因是：对灾害如实报道不利于党和国家的利益，不利于社会的稳定，有损于我国社会主义的形象。
