第20章 异地当官古已有之(2)

又如每次举行大会，对一般委员都要求很大的提前量，十几分钟前甚至半小时前就要求入席就座，但领导必定要准点方能登台，在音乐声中严格按次序鱼贯而入，还要求全体起立鼓掌。我记得三中全会后开两会时，主席台上与会场里的代表、委员都同时自由入席就座，铃声一响就宣布开会，近年来却又恢复了原来的排场。其实，不少领导也早已在休息室了，那为什么不能利用这段时间，进会场或到其他休息室，与代表、委员交流交流，听听意见呢？我曾经在分组会上对这种做法提出批评，一位在场的副主席说：“我也不想这样，刚当副主席时就提出过，但这是规定呀。”我认为，这样的规定应该改变了。

但如果不讲实效，机械、教条地执行相关规定，甚至层层加码，影响正常工作，引起公众不满，实际上是搞新的形式主义，是消极抵制。某领导去某大学图书馆考察，当地领导要求馆里将地毯全部撤掉。馆长解释地毯是一直就铺好的，是为了保持安静，并非为接待领导，但在领导严令下还是只能照办。对上级这是弄虚作假，对民众这是无事生非，人为折腾。这种倾向也应引起重视，并及时纠正。

2013年2月24日

浦东新区的扩大与湖北随县的重置

——中国行政区划的两种新趋势

最近，国务院批准上海市将南汇区并入浦东新区。原浦东新区面积为532.75平方千米，户籍人口194.29万，2008年地区生产总值3150.99亿元。原南汇区面积677.66平方千米，户籍人口74.31万，2008年地区生产总值548.03亿元。行政区划调整后的浦东新区，面积为1210.41平方千米，户籍人口268.60万。以2008年的水准计算，生产总值可达约3700亿元。

另一件事发生在湖北随州市，由曾都区析置随县。

一合一分，是否能代表中国行政区划变化的新趋势呢？

稍作分析，我们不难发现，上海市的南汇区并入浦东新区并非一般的政区合并。浦东新区的设置本来就是上海市对外开放的试点，浦东新区虽然仍称为区，行政级别却是副省级，高于上海市的其他区（地级），也高于其他直辖市下辖的区。所以就行政管理而言，并入一个地级的区是不成问题的。尽管要重新安置一整套地级行政机构及其人员并不容易，为此中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声还专门召开会议，发表谈话。上海市专门组建了相应的领导机构，但凭借国务院决定的权威性，以上海市的经济实力和行政体制规模，特别是浦东新区的实际需要和发展趋势，消化这些机构和人员绰绰有余。

有关于浦东、南汇行政区划的调整传闻已久，原来听说的方案是将南汇区的部分划归浦东，另建临港新区。因为在此前，上海市已确定依托洋山深水港大力建设临港新城，最终形成八十万人口的规模。这一传说并非空穴来风，种种迹象表明，这一方案的实施已万事俱备，只欠东风了。但中央批准上海建设金融和航运两个中心的决定使这一方案胎死腹中，因为作为航运中心最重要基础设施的洋山深水港与金融中心的主体陆家嘴将分属两个不同的行政区，而将南汇并入浦东新区，就使浦东新区完整地拥有陆家嘴金融区、洋山深水港和浦东国际机场，甚至可以包括拟议中的迪斯尼乐园。尽管浦东新区和原南汇区都属上海市管辖，但从中国的实际出发，不同行政区之间的协调毕竟不像同一政区内那么自如。

客观地说，这样的设置利弊兼有，虽然目前是以利为主。一方面，这说明行政区划的设置更多考虑到了经济发展的需要。另一方面也说明，到目前为止，中国的行政体制还没有根本性的变化，还没有办法打破行政区划的束缚，形成真正的经济区域。

一个记忆犹新的例子，是改革开放初期设立的长江经济区，是由以上海为首的长江下游的十几个城市组成的经济区域，目的是要打破它们分属于上海市、江苏省、浙江省这三个行政区划造成的人为分割，使它们之间形成一种更合理的经济关系，属“强强联合”，有利于优势互补，而不是搞“一平二调”，更不是劫富济贫。但在强大的行政权力的控制和影响下，这类跨行政区划的虚体举步维艰，纵有美好完善的设想，最终却沦为清谈的场所，一事无成。一个不得已的选择就是不断扩大，以便减少行政权力的阻力。但一旦扩大到了江、浙、沪三省市，并进而扩大到原华东区的全部省市，就完全背离了设立经济区的本意，这个长江经济区也就胎死腹中了。

浦东新区的设立是为了对外开放，为了实施特殊政策，也是为了城市化。浦东新区从一开始就不是封闭的，所以不可能有多少上海市其他政区不能享受的特殊政策。而且随着改革开放的深化，政策优势的作用已越来越小。近年来，浦东又被列为综合性改革的试验区，但迄今为止还没有见到多少实效。所以新区的扩大并非必然导致发展，也并不一定能扩大政策优势。例如，洋山深水港非常可能成为自由港，但要将自由港的政策扩大到浦东新区显然不可能，那么新区的扩大并不能在这方面受益。又如，新区原辖境内还有不少地方没有实现城市化，住进了新房的农民的城市化也有待时日。新并入的南汇区农村范围更大，农民家庭更多，不会因并入新区就使城市化自然提速。

如果说浦东新区的扩大还有紧迫的理由，随县的重置就不知出于什么原因了。从1955年至1979年，随县一直是一个县。1979年建市，还是县级。但次年县、市分设建置，实际形成两个县级政区。1983年随县并入新设置的随州市，1994年成为省辖市。2000年撤销县级随州市，改设为曾都区，并入广水市（1988年由应山县改置），设立地级随州市。且不说将原来虚体的地级单位变成实体的地级市并不符合《宪法》（这点我已在其他文章中多次指出），即使其他“撤地建市”有一定道理，但像随州这样两个县级单位合并起来就增加一个地级行政区实在扯不上改革开放。现在，似乎又回到了1980年的状态，即原来的一个随县分为两个县级单位，但上面却多了一个地级随州市。

其实，整体县改市后“市”辖境大多属农村的情况是相当普遍的。这种城不像城乡不像乡的现象也一直受人诟病。近年来撤地建市基本完成，由地级市所辖的县又纷纷改为区。但名称的变化不会使县境都变为城市，曾都区析置随县的做法是否意味着新的一轮区、县分设要开始了呢？真是那样，又要增加多少县级行政区？

2009年5月18日

财政省管县质疑

在经过“扩权强县”和财政省管县的试点后，根据中共中央2009年一号文件的精神，财政部正式发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出了“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”的总体目标。

但从我国的现行体制和历史经验看，这样的目标能否实现，是很值得怀疑的。

为什么要进行省直接管理县财政的改革呢？说白了，就是限制以至取消夹在省与县中间的“地级市”的财政权，把该收的钱收上来，该拨的钱拨下去，而不要被市截留或改变用途。问题是在市一级党委和政府继续存在，并且依“法”行使着对县（含县级市）的直接领导时，能否将财政权单独剥离出来？

财政部的《改革意见》对省与市、县之间的收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政决算都作了具体规定。但在现行体制下，县级财政局不仅受市级财政局的领导，更受县委和县政府的领导。县财政局长的提名得经过县人大的批准，实际需要党委组织部门的审查批准。而县级党委与政府的顶头上司是市一级，而不是省一级。更不用说，县财政局长和全局公务员还得在市、县境内吃喝拉撒，衣食住行，解决子女入学、家属安置和退休养老。在这种前提下，要说省能够直接管县财政，并且能管得那么具体，恐怕只能是现代神话。司法、税务、银行、海关等照理都应该完全独立或直属上级主管部门，但现在有几家能不受市、县的影响以及控制？

县级财政管理涉及的远不止粮食、油料、棉花、生猪，没有哪个部门、哪个“吃公家饭”的人离得开财政。市一级政府直属的区、县有限，也完全离不开县级财政。如果县级财政真的都归省管，一种可能是马上会出现“跑省进钱”，但更大的可能是市、县各部门都会向县财政施压或公关，以保住自己的财政利益。县官不如现管，处于直接领导的市一级政府在这场博弈中无疑会处于比省级政府更有利的地位。

其实，地级市这一级政府本来就是中央自己加出来的。中国本来只有省、县两级政府，相当于现在地级市的地区只是省政府的派出机构，是虚体，只起检查督促、上通下达的作用。行署的机构很简单，职称和人员都有限，地区一级既不开人大，也没有政协。而且到目前为止，《宪法》对地方政府的规定也是“全国分为省、自治区、直辖市”；“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”；“直辖市和较大的市分为区、县”。并没有明文规定在省以下要设“地级市”，而有资格辖区、县的只限于“较大的市”。但在“撤区建市”实施二十多年来，除了西藏、新疆、青海还保留地区外，全国所有的地区都已“撤区建市”，并且全部成了“比较大的市”，都有下辖的区、县。一般来说，《宪法》加了限定词的情况是特例，而不是通例。因为如果是通例，《宪法》就不必加限定词，只需将特例列出即可。“较大的市”应该是市中间的特例，是少数。如果所有的市都属于“较大的市”，还要《宪法》规定干什么？可是，在《宪法》对此未经任何修改或作出解释的情况下，二百多个实体地级市已成事实，国家的行政区划莫名其妙地从省—县二级加某些特例，变成了省—市—县、区三级加某些特例，相应增加了二百多个正厅级政区、数以千计的厅级干部、数以万计的处级干部、数以十万计的科级干部和数以百万计的公务员。这些年来如雨后春笋般拔地而起的行政中心、楼堂馆所，相当大一部分就是为这些市建的。

据说“撤区建市”对改革开放发挥过积极作用，但事到如今，已经明显成了省与县之间的障碍。按照现有的交通运输和信息传输手段，省与县之间的人员往来和信息传递已经相当便捷，政令的通达完全不需要中间环节。相反，有了这一中间环节，不仅是平白无故耗费纳税人的钱，而且使中央政府的拨款和本地纳税人的钱不能有效地用于农村和民生，该上交中央的钱又被截留。既然如此，为什么不釜底抽薪，干脆将市这一级撤了？既然与国计民生关系最密切的财政可以直接由省管，为什么其他方面就不能由省直管呢？

或许中央希望由财政入手，逐步限制以至撤销市级政府的事权。但以往的经验教训证明，只要这级政府还存在，连财政改革也未必能贯彻，更无论其他。长痛不如短痛，不如一步到位，恢复《宪法》的规定，将大多数市裁撤，只保留“比较大的市”。

当然，“精兵简政”历来是天大的难题，越精越繁、越简越多，已成普遍规律，连国务院的机构也是如此。要裁撤如此多的机构和人员几乎没有可能，而都由省、县两级政府消化也不现实。如果在撤市的同时划小省区，将全部的省级政区增加到五六十个，每个省管辖四五十个县级单位，那么现有市级政府的人员大多可以进入新设的省级机构，以后再实现自然减员。

总之，与其一项项实施省管县，继续保留市级政区，结果很可能连一项也管不了，或者表面管了而实际管不了。拖得越久，痼疾越深，损失越大，再改越难，不如痛下决心，实施全面撤市划省，省直管县。