第三节 新中国建立初期的党政关系
一、中共执政初期在中央政府内的领导系统
中共执政后对国家政权的领导，总体上沿用了战争年代发挥过重要作用的党的一元化领导原则和方式。通过中共领导人在中央政府内担任重要行政职务，以及在中央政府内成立党委和党组的做法，逐步建立了中共在中央人民政府内的领导系统。
中共对政权的领导，首先是通过中共主要领导人在中央人民政府内担任重要行政职务来实现。建国伊始，中共的领导核心——中共中央书记处的5位书记中，除了任弼时外，其他4位分别担任中央人民政府委员会主席、副主席和政务院总理职务。中共中央委员会主席、书记处书记、中央军委主席毛泽东任中央人民政府主席，中共中央政治局委员、书记处书记、中央军委副主席朱德、刘少奇、周恩来分任中央人民政府副主席、政务院总理。任弼时1950年10月病逝后，中央政治局委员、政务院副总理陈云在中共七届三中全会上补为书记处书记。
在新成立的政务院中，除周恩来和陈云外，中共的许多重要领导人分别担任政务院副总理、政务委员及政务院各委部的领导职务。在政务院4个委、30个部级机构中由中共党员担任正职的行政职务达到19个。
1949年11月，中共中央发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。《决定》指出：（1）组织中央人民政府机关内的党委会，凡参加中央人民政府工作的党员，除中央允许者外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活；（2）在中央人民政府党委下，按照党员人数及工作部门的性质，设立6个分党委，分别是政法委员会分党委、财经委员会分党委、文教委员会分党委、中央人民政府委员会直属机关最高人民法院及最高人民检察署分党委、政务院直属机关及人民监察委员会分党委、中国人民大学分党委，并在各委、部、会、院、署、厅、司、局、处等组织总支和支部。人民革命军事委员会所属党的组织，受政治局领导，不属政府党委会；（3）中央指定党委会及分党委会。
鉴于新中国成立初期在中央人民政府中任职的党外人士达到一定比例的现实状况，为实现和加强中共对政府的领导，中共中央在政务院成立了党组，在最高人民法院和最高人民检察署成立了联合党组。政务院党组与最高人民法院及最高人民检察署联合党组之间无领导关系，均分别直属中央政治局领导。当时党委和党组作为中共在政府内的领导系统还存在一定区别。中央人民政府成立后，中国共产党在政府中的活动主要两种方式：一是支部活动，要成立政府党委会，直接受中共中央组织部领导。党委会的职能主要是保证行政任务的完成，并负责管理政府内部党员干部的政治生活及学习活动；二是党组活动，参加党组的都是在各部门负主要领导责任的中共党员。党组是中共在政府中的领导机构，政府工作中的重大问题均须经过党组系统向中共中央请示报告。在政治上政府党委会受党组领导。
在1949至1954年间，政府内中共党组系统变化较大，党委系统变化不大。在1949年11月至1952年8月政务院党组干事会改组以前这段时间里，政务院党组系统的结构分为三个层次，即政务院党组干事会、四个委员会分党组干事会和政务院所属各部、会、院、署、行等机关分别组成党组。这就初步形成了中国共产党的执政系统，保证了各级行政机关中的领导人员按照党组系统向中央请示报告工作，并通过党组在政府部门实现中央的政策和决定。
关于政务院各级党组织的任务，周恩来在政务院党组全体会议上作过说明：一是把党中央的路线、方针和政策贯彻下去，不仅使每个党员都了解，还应对党外人士进行说服和教育，要遇事与人商量，团结别人共同做事。在重大原则问题上，党组的意见必须一致；二是党组作为领导机构，要善于反应、分析群众意见，辨别是非，发扬好的，批评错的，做好工作。当时中央人民政府各党组负责人，多由政务院各委部担任领导职务的党员兼任，另有15个由党外人士担任正职的部门，其党组负责人则由这些机构中任副职的中共党员担任。具体任职名单如下：
政务院党组书记：周恩来
政法委党组书记：董必武
中财委党组书记：陈云
文教委党组书记：陆定一（副主任）
人民监察委员会党组书记：刘景范（副主任）
内务部党组书记：谢觉哉
外交部党组书记：周恩来
公安部党组书记：罗瑞卿
财政部党组书记：薄一波
贸易部党组书记：叶季壮
重工业部党组书记：陈云
燃料工业部党组书记：陈郁
纺织工业部党组书记：曾山
食品工业部党组书记：杨立三
轻工业部党组书记：龚饮冰（副部长）
铁道部党组书记：滕代远
邮电部党组书记：王诤（副部长）
交通部党组书记：李运昌（副部长）
农业部党组书记：罗玉川（副部长）
林垦部党组书记：李范五（副部长）
水利部党组书记：李葆华（副部长）
劳动部党组书记：李立三
文化部党组书记：周扬（副部长）
教育部党组书记：钱俊瑞（副部长）
卫生部党组书记：贺诚（副部长）
司法部党组书记：李木庵（副部长）
法制委员会党组书记：陈绍禹
民族事务委员会党组书记：李维汉
情报总署党组书记：邹大鹏
华侨事务委员会党组书记：廖承志（副主任委员）
海关总署党组书记：孔原
中科院党组书记：陈伯达（副院长）；
新闻总署党组书记：胡乔木
出版总署党组书记：胡绳
中国人民银行党组书记：南汉宸
新中国成立之初，政务院党组干事会实际成为中共中央在政府中的最高领导机构，中共中央对政府的领导主要通过这一级组织实现。政务院党组干事会成员由11人组成，周恩来为书记，董必武、陈云分别担任第一、第二副书记，罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭8人为干事。
周恩来作为政务院党组干事会书记，是政府内党的系统的实际负责人。政府各部门党组领导人及成员，均由政务院党组干事会提名并审查批准。如政法委党组书记董必武1950年1月8日致函齐燕铭：“政法委分党组干事会第一次会议同意政务院总党组干事会所提之内务部、司法部、公安部、法制委员会及民族事务委员会等部会之党组小组及组员名单；并通过建立政法委员会机关党组……请政务院党组干事会审查批准。”
这一时期，中共中央与政务院财政经济委员会的联系较为密切。财政经济委员会又称中财委，既是中央人民政府政务院主管经济的行政机构，又是中共中央领导全国经济工作的机构，即所谓的“一个机构，两块牌子”。这就决定了该机构不仅要向政务院负责，更要向中共中央负责。据此，中财委在实际工作中形成了向毛泽东和中共中央的报告制度。总结报告的内容包括财经要事、各专业财政会议情况，以及中财委负责办理的财经计划的拟订和审核、物资分配的统筹计划、财经统计、有关私营企业、外资企业及合作事业管理的各项政策方针等内容。
在建立政务院党组干事会的同时，中共为了加强对各个部门的领导，还成立了中央一级机关总党委。1951年12月20日，周恩来就成立中央一级机关总党委一事，向毛泽东和中共中央书记处提出书面报告，中共中央于22日批准了这个报告。中央一级机关总党委负责统一领导中央直属、军委直属、中央人民政府直属和中央一级民众团体的一切中共组织，由周恩来、安子文、杨尚昆、萧华、罗瑞卿、张经武、徐立清、龚子荣、曾三9人组成。
在中央一级机关党委成立时，亦对各系统的中共组织进行了必要调整。在中央政府系统内，由安子文任机关党委第一书记，刘景范为第二书记，龚子荣为副书记；在军委系统内，由萧华任军委机关党委第一书记，徐立清为第二书记；在人民团体系统不设总党委，委托党中央直属机关党委会对其管理，并以总工会、青年团、全国妇联机关党委书记或总支书记参加中直机关党委会。
二、新中国创建之初的党政关系与周恩来的主张
中国共产党夺取全国政权后立即面临着如何处理与政权机关的关系问题。此时，中共已成为执政党，如何改善党的领导方式？如何区分党政机关的不同职能？在行使国家行政权力时既体现党的领导，又充分发挥国家政权机关的作用，成为摆在执政党面前的亟待解决的重要问题。
1949年11月2日中共中央就党政分开问题做出特别指示。指示说：由于中央及各级联合政府已经组成或即将组成，各民主党派参加中央和各级人民政府，以后一切应该由政府来解决的问题，例如进行土改、规定职工薪资标准、征收公粮赋税、规定各种政治的、经济的、社会的制度等，都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布。因为用党的名义来宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务。因此，党是不能代替政府的，党的代表大会或代表会议对于党内问题可以直接通过决议外，对于上述各项问题虽可以进行讨论，但只应作为向人民政府的建议来通过决议，而不应直接通过决议。党的这些决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。各级党的代表大会或代表会议的召开，既不应代替各级人民代表大会或人民代表会议，也不应使其完全重复，而应使其密切地合理地相互配合。
中共中央还针对不同的业务问题，多次发出指示提醒有关部门注意在工作中正确处理党政关系。例如，中共中央宣传部及新华总社于1949年10月30日发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项》指示，要求在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布，其属于地方范围者由地方政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。同理，今后各地中国共产党党报的社论、论文和新闻按语，也要注意不再用行政命令的态度和口气，而应该用号召、建议和商讨的态度和口气。
中共中央在随后发出的《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》中再次针对党政关系问题作出说明：在中央人民政府未成立以前，党的中央宣传部不得不实际上代替中央人民政府的文教机关，管理国家的文化教育工作。现在，中央人民政府已经成立，管理全国文化教育事务的中央人民政府政务院文化教育委员会及其所属各部、院、署亦先后成立。此后应使中央人民政府文化教育委员会及其所属各部门，在党通过政府党组的领导和党外民主人士的参与下负起管理全国文化教育行政的任务，以便党的中央宣传部能够摆脱行政事务，集中注意于党内外的思想斗争，党的宣传鼓动工作的领导和党的文化教育政策的制定。
上述中共中央针对党政关系问题发出的一系列指示表明，中共在执政之初对正确处理党政关系问题是比较注意的。这一时期，党政关系处理得比较好，中共各级党组织尽量避免了“以党代政”情况的出现。对这个问题认识最深刻最正确最有代表性的仍是担任中共中央副主席、中央军委常务副主席、全国政协第一副主席、政务院总理的周恩来。
新中国第一届中央人民政府从一定意义上说可视为中共领导下的民主联合政府，党外人士在这一届政府中任职达到相当高的比例。周恩来作为政务院总理和政务院党组干事会书记，同时兼任最高行政领导职务和中央人民政府内中共最高领导机构负责人，在新中国执政之初就提出应将党的系统与政府系统区分开来的主张。他在主持政务院党组干事会会议时明确指出：“政务院机构中的党组会议不要代替行政会议；要健全政务院各部门行政会议制度、办公制度和汇报制度，保证有一定的必要的形式，不可党内党外不分，同时要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主。”
1950年4月13日，周恩来在全国统战工作会议上作《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》的报告，在讲到关于党政关系问题时强调指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”他认为：“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻，党不能向群众发命令。”
