1969年10月，根据毛泽东意见和中央统一部署，在京一些党和国家领导人被“战备疏散”到外地。周恩来指出：“各地安置工作，均由我打电话安排”。第二天，他就亲自与江西省委负责人通话，要省革委会妥善安置即将去江西的陈云、邓小平、王震及其家属，生活上要给予照顾。正是由于周恩来的殚精竭虑和不懈努力，党和国家的精华才得以保存下来并在以后的工作中发挥重要的作用。正如陈云后来所指出的，“没有周恩来同志，文化大革命的后果不堪设想。他保了很多同志下来，我们这些人都是他保的嘛！”
“文革”中后期周恩来在对中央行政体制重新整合中，通过精心决策和设计，使一大批曾在“文革”运动中遭受打击排挤的中央领导干部重新恢复了工作。“林彪事件”后，在毛泽东的支持下，周恩来顺势而为，尽力平反冤案错案，将大批受迫害的领导干部重新安排到领导岗位。继中共十大上，邓小平、乌兰夫等重新被选为中央委员，叶剑英当选为党中央副主席，朱德、董必武等被选为中央政治局常委后，周恩来在筹备四届人大、对中央行政体制重新整合的过程中，尽力做出有利于老干部的安排。在四届人大会议上，陈云被选为人大常委会副委员长，邓小平、李先念、王震、余秋里、谷牧等被任命为国务院副总理；在国务院各部委中，叶剑英、万里、方毅等许多建国后长期担任领导工作的老干部，又得以重新主持有关部委的工作。四届人大中周恩来在当时历史背景下尽力组成了较为完善的国务院组织机构，这标志着“文革”爆发后一度遭到严重破坏的中央国家政权体制的开始恢复。
四届人大一次会议后，在毛泽东、周恩来的支持下，以邓小平为首的国务院抓住中央行政体制重新整合的良好契机，对国民经济和各方面工作开展了在当时条件下尽可能全面、深入的整顿，这在很大程度上消除了社会混乱，维护了安定团结，促进了经济发展，从而赢得了中国大多数人民群众的支持和信赖。1976年春，以“天安门事件”为中心的群众运动，可以说是周恩来在广大人民群众中崇高的威信和巨大的政治影响的集中体现。而群众运动对于“四人帮”的声讨与对党和国家政治前进方向的期望，不能不说是“文革”后期周恩来在毛泽东的支持下，对中央行政体制重新整合的良性政治效应的集中“迸发”。
周恩来在“文革”中竭尽全力保护干部的重要意义不仅仅是干部身体和生命得到了保护，更为其后中央行政体制的调整提供了较为得力的领导班子，这是中共第一代中央领导集体向第二代中央领导集体过渡进程中的一项重大战略举措，也是中共第二代中央领导集体逐步形成过程中至关重要的一步，他奠定了“文革”后第二代中央领导集体的组织基础和基本班底。尽管周恩来不可能预料到后来历史的发展，但他为第二代中央领导集体的形成做了历史准备，积蓄了中坚力量。特别是他抓住时机，努力促成邓小平复出，这一重要举措政治影响深远。邓小平成为第二代中央领导集体的核心，固然是多种因素共同作用的结果，其中既包括邓小平个人的人格魅力、政治品格、能力素质、资历威望等主观条件，也包括时代机遇等客观条件。
而“文革”后期，周恩来的竭力举荐、支持、帮助，并委以重任，为邓小平后来成为第二代中央领导集体的核心，积累了重要的政治资源和政治资本。
中共十一届三中全会后，以邓小平为核心的第二代中央领导集体，从构成结构的合理性、意识形态的统一性和执政绩效的显着性方面都实现了突破，为“文革”后中共领导的政治系统的健康运行，不断地注入新的政治合法性基础，形成了以进行经济建设为中心的改革开放的正确决策，赢得了中外各界人士的一致赞成，并取得了令人瞩目的伟大成就。追根溯源，邓小平从复出到走上中央党、政、军主要领导岗位的全过程，离不开毛泽东的决策和周恩来的支持信任和帮助。举荐和安排邓小平进入中央领导核心，担任国务院第一副总理并负责国务院日常工作，是周恩来对于“文革”后期中央行政体制重新整合的最重要的成果之一。这一安排为邓小平在周恩来病重住院期间，先后主持国务院和党中央日常工作，充分施展其治国才能，提供了必要的政治空间和政治舞台。正如江泽民在纪念周恩来100周年诞辰大会上的讲话时所指出的，“周恩来同志促成邓小平同志复出，主持召开十届二中全会选举邓小平同志为中共中央副主席，主持召开四届人大重申四个现代化的目标、任命邓小平同志为副总理，促成邓小平同志主持中央常务工作和代行总理职权。这不仅深深地影响了当时中国的政局，而且为未来中国的健康发展准备了条件”。
三、周恩来晚年在政府管理方面的角色定位与特殊作用
在“文化大革命”的特殊时期，周恩来在政府管理方面扮演着国家政治机制守护者的责任和不可缺少的政治协调者的角色。他冒着“入地狱”的政治风险，苦心孤诣，力挽狂澜，努力维系着国家和社会的正常秩序，尽力使国民经济免于崩溃，使国家免于分裂。在维护中央行政体制正常运转中，周恩来竭尽全力发挥出其政治协调的角色优势，将原则的坚定性和策略的灵活性巧妙地结合起来，对于“文革”时期及其后中国的政治发展，都产生了重要的深远影响。当然，我们也必须承认，在当时的政治环境下，周恩来在政府管理中的作用受到了相当严重的限制，其管理思想也有时代的局限性。
国家作为一个最为庞大的政治管理系统，没有统帅的领导，整个系统就会陷入混乱状态。政治管理系统运行会涉及政治决策、利益冲突等一系列重大问题，这一切都要求“政治家和领袖掌握核心权力，运用权力和权威，以高超的技巧驾驭政治过程，起到统帅和整合的作用”。周恩来生命的最后十年是与前所未有的政治风暴和国家的命运紧密联系在一起的。作为政府首脑，周恩来不仅仅是作为个人的存在。
他所领导的政府机关的存在和运行在很大程度上构成了维护国家政治稳定和扞卫国家利益的一种象征。在风雨如晦的政治风暴中，人人自危，谁都难以自保，但无论有任何艰难险阻，周恩来都不屈不挠，任劳任怨地坚守工作岗位。他曾经对遭受江青一伙攻击批判的老干部耿飚说：“第一，人家要打倒你，不论怎么打，你自己不要倒；第二，人家要赶你，不管他怎样赶，你自己不要走；第三，人家整你，不管他怎样整，你自己不要死。”这其实也是周恩来个人的一种斗争策略。抱着这样一种政治态度和政治信念，即使在面临不公正的遭遇时，在面对毛泽东的误解和江青集团疯狂的攻击时，周恩来不逃避、不退缩，而是坚持巧妙地周旋与斗争，忍辱负重，为国家为人民工作着。直到生命的最后关头，周恩来在病床上仍对前来看望他的叶剑英嘱托说：要注意斗争方法，无论如何不能把权力落入他们（指“四人帮”）手里。
“文革”中，周恩来在自身处于非常困难的情况下，充当了国家守护者的政治角色。他以“我不入苦海谁入苦海”的精神，力挽狂澜，苦撑危局，努力维系着国家和社会的正常秩序，尽力使国民经济免于崩溃，使国家免于分裂，努力减少“文革”造成的损失。面对“文革”纷繁复杂的政治局面，周恩来面临着多种选择。英国作家迪克·威尔逊指出，周恩来面对着两个角色选择：当一个“殉道者”，或者做一个跟不上步伐的“合作者”；周恩来身边秘书更是概括出当时周恩来有六种可供选择的道路：（1）唯命是从，执行毛泽东的“文革”路线；（2）公开与毛泽东抗争，抵制“文革”；（3）随波趋势，与“林”“江”集团同流合污；（4）消极怠工，少做工作；（5）退避三舍，安度晚年；（6）舍身忘我，把国家带出浩劫。而从周恩来的政治行为看，他用自己的全部精力和智慧做了最后一种选择。
在周恩来的成长经历、性格特征、处事方式、革命生涯，以及建国后党内的斗争形势等多种因素的共同作用下，周恩来在“文革”中发挥了旁人无可发挥的重要作用。他尽量从各种矛盾中寻找某种平衡点，努力缓和矛盾，减少摩擦，尽力保证党和国家不走向分裂。从“文革”期间起伏跌宕、难以预料的政治形势来看，周恩来的这一选择要比拍案而起抗争更为复杂和艰难。因而，周恩来出于斗争策略的考虑，不可避免地做出了某些“违心”之举。正如邓小平后来在谈及这一点时指出的：
“在文化大革命中，我们这些人都下去了，幸好保住了他。”虽然，他当年“说了好多违心的话，做了好多违心的事。但人民原谅他。因为他不做这些事，不说这些话，他自己也保不住，也不能在其中起中和作用，起减少损失的作用。他保护了相当一批人。”
“文革”时期周恩来在一定程度上充当着协调者的政治角色，但他并非“搞调和”、“和稀泥”、“折中主义”，而是始终有所侧重。面对“文革”动乱造成的极度混乱和国家面临崩溃边缘的非常状态，周恩来无论从思想感情还是政治抉择，都与被打倒或靠边站的老一辈革命家们保持一致。因此，同情和支持他们的抗争，维护和保护他们的政治生命，是周恩来政治运作的重点之一。
在“文革”后期中央行政体制重整中，周恩来发挥其高超的政治智慧和政府管理经验，将原则的坚定性和策略的灵活性巧妙地结合起来，在不损害大的原则的前提下，做出必要的妥协和让步，这集中体现在四届人大的人事安排上。在已明确叶剑英以中央军委副主席兼任国防部长和邓小平以中央军委副主席兼任中国人民解放军总参谋长的情况下，他同意毛泽东的意见将张春桥确定为解放军总政治部主任。
在已确保邓小平担任国务院第一副总理并主持工作的情况下，他按照毛泽东的提议将张春桥、陈锡联等列为国务院副总理人选；面对江青集团将其亲信安插在文化、教育、体育三个部门的领导岗位上的企图，周恩来考虑教育部关系重大，不能由其掌握，否决了江青集团的提名，确定由老干部周荣鑫来掌管，同时，将另两个部的部长位置让与江青集团。正是所采取的这种政治协调方式和策略，周恩来获得了毛泽东的支持，排除了江青集团的进一步干扰，保证了中央行政体制重整向健康方向发展。
周恩来顾全大局、随机应变、把握分寸的政治策略，无疑是一种化解矛盾，减少损失，促使时局朝正确方向扭转的有效的政府管理方法。在“文革”十年间，正是有了周恩来的艰辛努力和支撑，中国虽然政治上陷入空前绝后的大动荡大混乱，国民经济也到了崩溃的边缘，但却还在毛泽东、周恩来等中央最高领导人的掌控范围之内，并且逐步回归到正确的轨道上来。周恩来在“文革”后期对于中央行政体制的重新整合，则可视为是对中国未来政治发展的一种筹划和政治交代。
美国作家莫里斯·迈斯纳曾这样评价：“周恩来在1975年成功地建立了一个稳定的文化大革命后期的政治秩序，为中国向他和毛泽东都去世后的时代平稳过渡做出了安排。”尽管后来发生了1976年中国政局的大变化，周恩来临终前建立起来的中央政府机构还是保存了下来，他在中央行政体制重整中做出的职能调整和人事安排，更是奠定了终结“文革”错误、启动改革事业的政治基础和组织基础。在从毛泽东时代到邓小平时代的过渡中，周恩来无可辩驳的起了最为重要的铺垫和桥梁作用。
周恩来在“文革”时期没有选择拍案而起或者“退避三舍”，而是选择做国家“守护者”和“协调者”的政治角色，这是一种艰难困苦的选择，他经历了任何人无法体验、难以忍受的巨大政治压力。中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对“文革”时期的周恩来做了客观评价：“周恩来同志对党和人民无限忠诚，鞠躬尽瘁。他在文化大革命中处于非常困难的地位。他顾全大局，任劳任怨，为继续进行党和国家的正常工作，为尽量减少文化大革命所造成的损失，为保护大批党内外干部，做了坚持不懈的努力，费尽了心血。他同林彪江青反革命集团的破坏进行了各种形式的斗争”。历史将永远铭记，周恩来为党和国家的事业做出了不可磨灭的贡献，尤其在“文革”时期发挥了任何人无可替代的政治作用，彰显了他作为一代政治伟人身处险境时的政治智慧和策略，以及灵活巧妙的领导艺术，充分反映了他为国家、为人民“鞠躬尽瘁、死而后已”的高尚政治品格。
