关于全国层面上农民工的发展历史，许多研究者往往根据国家有关农民工政策的发展变化而将其划分为不同的阶段。如有人将其划分为红灯、黄灯、绿灯三个阶段：红灯阶段是从上个世纪50年代中期到1983年底，基本上不允许农村人口进入城市；黄灯阶段是从1984年到上个世纪末，允许农民自带粮食进城，但农民进城在总体上还是违反政府就业、居住等规则的；进入21世纪之后，我国第十个五年规划中首次明确要促进农业劳动力大规模转移，并提出每年800万的目标，由此迈入了绿灯阶段。有人则根据改革开放以来国家农民工政策的发展而划分出松绑、控制、引导、扶持这样四个阶段：松绑阶段是从1978年到1988年，国家的基本政策取向是给农民松绑，给农民在经济、社会与政治生活等方面的自主权；控制阶段是从1989年到1991年，国家的基本政策取向是制止农民盲目外出异地就业，尽可能减轻农民跨地域流动给城市工作与社会生活造成波动；引导阶段是从1992年到2001年，国家的基本政策取向是将改革开放以来那种自发的农民工流动纳入政策控制和管理的轨道，导向有序流动；扶持阶段是从2002年以来，国家的政策取向是在以人为本的科学发展观指导下，实行城乡统筹，保护农民工的利益，逐步解决农民工入城的问题。
也有人将我国农民工流动的发展划分为1978年以前的严格限制时期、20世纪80年代的恢复发展时期和20世纪90年代以来的流动高潮期这样三个阶段。当然，还有其他许多不同的阶段划分方式。不过，尽管不同的研究者对具体阶段的划分以及命名互有不同，但从上面的介绍可以看出，研究者们基本上都认为，自改革开放以来，国家有关农民工的政策走过了一个从禁止、否定、排斥，经过中间的曲折徘徊而逐步走向开放、肯定、承认的过程。
应该承认，上述这种根据农民工政策的发展变化来划分、描述农民工发展阶段的做法是可取的。这是因为，尽管从根本上讲，农民工从受排斥到获得承认的进程是在农民工群体和其他社会群体的互动博弈中，在国家和市场的交互作用中曲折、迂回地展开行进的，但是，政府有关农民工的政策毕竟最直观地体现、表征了农民工在不同阶段之受排斥压制或承认肯定的情形，同时这种政策也直接地制约影响着农民工发展的具体节奏（当然，实际上，政策本身也是上述这些相互作用推动下的产物）。而如上所述，作为我国的一个社会经济相对发达地区，杭州市农民工的发展固然与杭州本身社会经济的发展、杭州地方政府的政策举措密切相关，但从根本上不可能与全国的宏观制度和政策背景、与全国农民工的变迁发展相脱节。参照全国的宏观制度和政策背景以及受此制约的农民工发展状况，结合杭州地方实际、特别是杭州地方政府有关农民工之政策举措的变化，大体上，可以将过去近三十年杭州农民工的发展历史划分为四个阶段。而通过这四个阶段，大体上可以看出，政府和相关各界对农民工的基本认识经过了一个从“问题农民工”到“农民工问题”的转变，政府有关农民工的政策经过了一个从限制到开放、从被动应对到积极引导、从管制为主到服务为先的转变，而农民工这个群体本身，则由主要从事拾遗补缺之工作的“散兵游勇”成长为杭州产业工人的主体，成长为一个“新产业工人阶层”。
1.1978-1988：从严控到放活
在走向承认的过程中，对于农民工而言，在改革开放的初期，其解放性的、肯定承认的力量主要来自市场，是市场（更具体地说，是劳动力市场）对于劳动力商品的需求为农民离开土地、走出乡村提供了机会与可能，哪怕这种离土离乡在那时官方的政策语言中是属于“非法”的。而市场的力量，对于促使农民之离土离乡而言，实际上具体又可分解为两个方面，一是来自农村的推力，二是来自城市的拉力。在不同的时期，这两股力量的作用大小并不一样。由于我国经济体制的改革率先在农村展开，当1978-1982年期间家庭联产承包责任制在农村得到普遍推行时，城市经济体制的改革还远未提上议事日程，因此，推动农村劳动力转移流动的动力在初期主要是来自农村本身的推力。家庭联产承包责任制的推行大大解放了农村生产力，同时也凸现了农村劳动力过剩的问题。大量从农业劳动中解放出来的劳动力需要转移到非农产业中。可供选择的转移方式主要有两种，一是“离土不离乡”，就地转移到乡镇企业中；二是“离土又离乡”，跨地区转移到城市务工就业。出于成本和风险的考虑，农民本身的首选是第一种方式；对于第二种方式，绝大多数没有能够被本地乡镇企业吸纳的富裕劳动力一开始基本上处于观望犹豫之中，真正勇下决心试水的人，虽然逐年在增长之中，但比之现在，可谓凤毛麟角。而政府的态度更是积极鼓励第一种转移方式，同时严格控制第二种转移方式。
如1980年全国劳动就业工作会议通过的《进一步做好城镇劳动就业工作》和1981年国务院出台的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》这两个文件，都在解开对城镇职工流动的禁锢、鼓励灵活多样的就业形式的同时，强调要严格控制农村劳动力的流动；对农村剩余劳动力，要通过发展多种经营和兴办社队企业的方式就地安置，不使其涌入城镇，对于已经流入城市的农村劳动力，要尽可能清退。在国家的这一基本政策精神下，当时的浙江省和杭州市都采取措施严格限制农民工进城，同时努力清退已经进入城市的农村劳动力。浙江省计划委员会和省劳动局于1982年联合下达通知，重点清退农民工。杭州市则于同年直接以杭州市人民政府的名义下达了《关于严格控制农村劳动力进城做工和切实做好清退农民工的通知》（杭政〔82〕200号文件）。在这个时期，政府和城市社会对于农民工的看法可以说基本上持“问题农民工”的认识，这从当时屡屡以“盲流”来称呼农民工就可以看出。
鉴于80年代中期以前城市经济体制改革尚未展开，城市经济对于剩余劳动力的吸纳能力有限，兼之在所谓三年自然灾害之后的人口出生高潮期出生的人口于此时开始进入就业年龄，再加上知青返城的浪潮，当时政府采取的这种严控农村剩余劳动力进城的态度，尽管从规范性理念的角度看，无疑是对农民之公民权的一种限制与排挤，但从现实形势来看，应该说是可以理解的。
不过，同时也应该看到，大量从农业劳动中解放出来的劳动力需要转移就业同样是一个客观的要求。乡镇企业固然就地吸纳了大量剩余劳动力，但还有相当数量的农村劳动力需要寻找出路。
在经过了初期的犹豫观望之后，农村剩余劳动力中下决心试水的人逐渐增多，尤其是那些过去即有外出打工谋生之传统的地区，如浙江省的义乌、东阳，温州等——那时，在全国的许多城市几乎都可以见到来自这些地区的农民打工者的身影，当然，也包括作为浙江省省会城市的杭州。这种自发的、客观的态势通常并不是政府的政策举措所能完全遏止的。于是，在农民工发展的这个初期阶段就出现了这样一种情形，一方面是政府严格控制，反复清退；另一方面则是政府的政策措施并不能完全达到目标，进城农民工甚至不减反增。以杭州市而言，如上所述，尽管杭州市人民政府于1982年下达了《关于严格控制农村劳动力进城做工和切实做好清退农民工的通知》，但是，几年清退下来，杭州农民工的数量不仅没有减少，反而增加了。据统计，仅市属全民所有制单位的计划外用工，1984年底比1983年底增加了近三千人，1985年底更比1984年底增加了近一万人，而其中绝大部分是农民工。
可以想见，如果再加上其他单位的和非正规就业的农民工，那么，其增长的数量无疑就更可观了。
这种情形，加之农村改革的巨大成功和城市就业压力的缓解，促使政府从1980年代中期开始放松严格控制农民工进城的政策。1985年1月1日，中共中央、国务院发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中第九条指出，要“进一步扩大城乡经济交往”，要“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。城市要在用地和服务设施方面提供便利条件”。尽管措辞非常谨慎，但相比于以前对于农民进城就业基本上都是立足于消极限制的态度，这一文件传递了一种相对积极的信息，因此，可以说是国家关于农村劳动力流动政策变动的一个具有标志性意义的文件。此时另有几个具有重要意义的文件是：1984年6月国务院发布的《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》，1984年10月由劳动人事部、城建环保部颁发的《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》，1984年12月劳动人事部发布的《交通、运输部门装卸搬运作业实行农民轮换工制度和使用承包工试行办法》。
对于杭州来说，尤其值得注意的是其中第二个文件，因为从那时直到今天，建筑业一直是来杭农民工集中的一个主要领域，而该文件根据建筑业生产的特点，确定对国营企业需用的农民合同制工人实行“指导性”计划管理，并肯定“企业根据生产任务的需要，经当地城乡建设主管部门或人民政府批准，可以使用农村建筑队参加施工”。这实际上等于肯定、承认了这个农民工集中的领域使用农民工的合法性。1985年10月，杭州市城乡建委、劳动局转发了这一文件。
值得指出的是，实际上，早在一年多以前，杭州市劳动局和杭州市城乡建委即已联合发布了《关于建筑企业从农村招收临时合同工的试行办法》（杭劳计〔84〕178号、杭建〔84〕252号），同样在事实上肯定和承认了建筑业对农民工的使用。因此，在某种意义上，劳动人事部、城建环保部颁发的文件只是进一步以更权威的方式肯定了这种承认。在这期间还值得一提的是，也正是从1985年开始，农村外出劳动力作为统计指标正式纳入统计体系，这实际上也可以看作是以一种特定的方式对农民外出务工这一事实的一个正式承认。
政府政策的这种松动，兼之1980年代中期以后城市经济体制改革开始谨慎试水，政府对一些部门和单位开始“松绑放权”，从而作为导致农村劳动力向城市流动的另一动力，即来自城市的拉力也开始初步显示出来，与此同时，那些前几年即率先走出农村、走进城市的农民工先行者也发挥出越来越大的示范效应，在这种条件下，进城务工的农民工数量逐年增加。就杭州而言，尽管缺少精确的数据，但下面几个数据大体上还是可以反映这一基本趋势：1984年底，全杭州市全民所有制企业的计划外用工为41283人，到1988年底，这一数字增长为81131人；1987年，杭州市区共有农民合同工人约123000余人，到1988年底，这一数字就增至131000余人。事实上，还有一对数据也可以反映出在政策松动、城市拉力初步显示的背景下农村劳动力外出就业数增长的基本趋势。
如上所述，自1985年开始，农村外出劳动力作为统计指标正式纳入统计体系，该年杭州市农村外出劳动力为14.89万，到1988年，这一数据就上升为19.25万了。
由上述基本情况可知，在1978-1988年间，杭州农民工发展的状况基本和全国层面上的情形相一致：政府的政策经历了从1980年代中期之前的严格控制到之后的有限度松动放活的转变；农民工这个群体本身则尽管受到反复清退（事实上，即使在1980年代中期以后，清退也没有完全停止，就在1985年，杭州市劳动局、市人民银行还下发了《关于进一步贯彻执行杭州市人民政府杭政〔82〕200号文件规定的通知》，由此也可见政府的松动放活是很“有限度”的），但其规模却基本上一直处于扩大之中。虽然与今天相比，当时的规模微不足道，但相对于当时在城市经济体制实际上还没有从根本上得到改变的情况下那有限的吸纳和管理能力来说，则已显得相当可观了。可以说这是农民工流动的初潮。
2.1989-1992：紧缩停滞
从1988年下半年开始，为了应对控制日益严重的通货膨胀，国家开始了为期三年有余的宏观调控治理整顿，经济增长速度放慢。与此同时，政府重新加强了对农村劳动力外出的限制。从1989年开始，中央在三年中接连下发了一系列文件：1989年初，国务院发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》；1990年4月，国务院发出《关于做好劳动就业工作的通知》；1991年2月，国务院办公厅发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》；1991年7月，国务院发布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》。
