第一条为加强城市管理，规范和推进城市管理相对集中行政处罚权工作，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和其他法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。
一、关于立法目的
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。这部规范行政处罚的设定和实施的基本法律，于1996年10月1日起开始实施。其中的第十六条对行政执法体制改革作出了重大创新性规定，创设了相对集中行政处罚权制度。《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的初衷，一是要解决“七八顶大盖帽，管不了一顶破草帽”问题，也就是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民问题；二是要解决行政执法机构膨胀问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制。国务院为贯彻实施该项制度，出台了一系列文件，对相关工作的基本制度框架作出了原则规定，并对工作的开展作了部署。
我省自2001年在杭州开展相对集中行政处罚权工作试点以来，至今已在50多个市、县、区开展了此项工作，取得了不少经验。实践证明，开展相对集中行政处罚权工作，深化行政执法体制改革的方向是正确的，试点工作是成功的，同时也发现了一些亟须解决和改进的问题，如执法主体的性质和职责、权限欠明确，执法手段和措施不规范，执法协作机制需要进一步强化，等等。随着经济社会的快速发展和各地相对集中行政处罚权工作的全面推进，对执法水平的要求也越来越高。本条开宗明义对制定《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》（以下简称《条例》）的目的作了具体规定：
1.加强城市管理。改革开放以来，我省城市化水平走在全国前列，各城市的规模日益扩大，但城市规模扩大过程中市容市貌“脏乱差”等问题也随之而来。而各国的城市发展经验表明，要解决城市管理这个难题，提升市容市貌，既要运用现代科技手段，更要依靠法治，依靠法治来协调和解决城市管理中一系列错综复杂的关系。
2.规范和推进城市管理相对集中行政处罚权工作。相对集中行政处罚权制度作为重大的行政执法体制改革举措，打破了原有的自上而下以“条状”为主的管理体制。但《行政处罚法》第十六条与国务院相关文件只是对该项工作的基本制度框架作了原则规定，该项新制度在执行过程中与现行管理体制自然会发生或多或少的冲突。
立法者在广泛的立法调研中发现，要解决城市管理实践中存在的一系列问题，理顺与现行行政管理体制之间的各种关系，应当以着重规范作为立法指导思想，以规范来推进城市管理相对集中行政处罚权工作。
3.提高行政执法的效率和水平。城市管理是涉及多个领域和多个部门的综合性工作，只有强化执法机构与有关行政管理部门之间的协调、配合，各部门拧成一股绳、形成合力，才能提高城市管理行政执法的效率和水平。
4.保护公民、法人和其他组织的合法权益。2008年12月10日是《世界人权宣言》发表60周年，这天国家主席胡锦涛致信中国人权研究会，强调“一如既往坚持以人为本，切实推动人权事业发展”。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是制定《条例》的一个重要目的，它也是“国家尊重和保障人权”宪法要求的具体体现。
需要强调的是，这个立法目的要求执法部门在日常工作中，既要促进市容市貌提升，又要考虑方便群众生活，照顾弱势群体就业；既要严格执法，提高执法效率和水平，又要规范执法工作，促进文明执法、科学执法。只有这样，才能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、关于立法依据
立法依据包括制定《条例》的上位法依据、国家政策和地方实际情况。
1.上位法依据。按照《宪法》、《立法法》等法律中关于法律、法规效力等级的规定，地方立法的上位法依据包括法律和行政法规两个层级。地方立法的上位法依据又可分为直接依据与间接依据。
制定《条例》的直接上位法依据是《行政处罚法》。《行政处罚法》共有八章六十四条，对行政处罚设定和实施的原则，行政处罚的种类和设定，行政处罚的管辖和适用，行政处罚的具体程序以及违法行为的法律责任等作了全面、系统的规定。
其中第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
制定《条例》的间接上位法依据是与相对集中行政处罚权制度相关的其他法律、行政法规，如《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政复议法》、国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》，等等。
此外，《条例》的制定还应当与本省的其他一些地方性法规相衔接，如2000年省人大常委会通过的《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》等。
2.国家政策也是地方立法的重要依据。为贯彻实施《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，国务院和国务院办公厅从1996年开始出台了一系列重要文件，这些文件包括《国务院关于贯彻栀中华人民共和国行政处罚法枛的通知》（国发〔1996〕13号）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）、《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），等等。这些文件对开展相对集中行政处罚权工作的基本制度框架作了原则规定，并对工作开展作出部署。2008年5月12日，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）再次强调，要改革行政执法体制，继续推进相对集中行政处罚权工作。
3.本省开展相关工作的实际情况。我省从2001年9月首先在杭州市城市管理领域实施相对集中行政处罚权制度以来，省政府及有关部门对这项工作很重视。2003年10月和2004年8月，省人民政府法制办公室分别下发了《关于做好城市管理相对集中行政处罚权工作的指导意见》、《关于县（市）开展相对集中行政处罚权工作的意见》。截至2008年7月，全省共有54个市、县、区在城市管理领域实行了这项制度（包括在衢州、义乌等地开展的综合行政执法试点）。
我省多年的实践既积累了经验，也发现了一些问题，其中城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）的机构性质和职能权限不尽明确，执法监督和执法规范不尽完善，执法机构与有关行政管理部门之间的协调、配合不尽如人意，以及众多媒体广泛关注的暴力抗法、粗暴执法等问题，制约了这项新制度的健康发展。而这些问题正是起着“拾遗补缺”功能的地方立法所需要解决的。本《条例》正是针对本省相关工作需要地方立法解决的问题，作出具体、补充、细化的规定，是我省实施《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度的实施性法规。
第二条本省行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权工作，适用本条例。
本条例所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依照行政处罚法和国务院有关规定，由市、县（市、区，下同）城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。
【释义】本条是关于适用范围和城市管理相对集中行政处罚权概念的规定。
一、关于《条例》的适用范围
《条例》的适用范围亦即效力范围，是指条例生效的空间效力、时间效力以及对人的效力。
明确规定法律的调整范围，即法律所调整和规范的社会关系，是立法的基本原则之一。每一部法律因调整和规范的社会关系不同，也就有各自不同的调整范围。
地方性法规也是一样。关于条例的适用范围，可以从以下几个方面来理解：
1.空间效力，是指《条例》生效的地域范围，即《条例》在什么地方具有普遍约束力。从本条规定可以看出，《条例》适用于“本省行政区域内”。对于本《条例》的空间效力问题，需要注意几种情况：（1）本省行政区域内所有实施城市管理相对集中行政处罚权工作的地方，以及经省人民政府批准开展的其他领域的相对集中行政处罚权工作的地方，根据本条第一款和第三十三条第一款的规定，一概适用本《条例》，不能有例外；（2）对于实行委托执法性质的地方（如实行城市建设管理监察制度的城市），则不适用本《条例》，而是直接适用《行政处罚法》等有关委托执法的规定；（3）经省人民政府批准开展的实行综合行政执法工作的地方，根据本《条例》第三十三条第二款的规定，应当参照本《条例》执行。
2.时间效力，是指《条例》何时生效、何时失效以及对以前的行为和事件有无追溯力。根据《条例》第三十四条的规定，本《条例》自2009年1月1日起施行。
因此，根据法治的基本原则，对《条例》施行之前发生的行为和事件，即使在2009年1月1日之后被发现，《条例》也不具有溯及力。
3.对人的效力，是指《条例》对什么人具有约束力。从本条规定可以看出，《条例》对在我省行政区域内，一切与实施城市管理相对集中行政处罚权工作有关的执法部门和相关行政管理部门，以及行政管理相对人，均具有普遍约束力。
二、关于城市管理相对集中行政处罚权的概念
根据《行政处罚法》和国务院有关规定，以及本《条例》第六条的规定，执法部门履行的基本职责范围包括：在城市管理领域，集中行使城市市容环境卫生、城市绿化、市政公用管理等方面的法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，城乡规划、环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，对室外无照经营、侵占城市人行道行为的行政处罚权，以及省人民政府确定集中行使的其他行政处罚权，俗称“七＋X”项行政处罚权，但不包括限制人身自由的行政处罚权。
1.关于相对集中行政处罚权。根据《行政处罚法》第十六条以及国务院和国务院办公厅相关文件的规定，相对集中行政处罚权是指：由一个市级或者县级行政机关依法集中行使多个有关行政机关的全部或者部分行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
2.关于城市管理相对集中行政处罚权。根据国务院相关文件规定以及我省和兄弟省市试点工作的经验，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，主要是城市管理领域。可见，城市管理相对集中行政处罚权是指：由市级或者县级执法部门这一个行政执法部门，依法集中行使多个相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
3.关于“相关行政管理部门”。《条例》第六条规定，“相关行政管理部门”包括：分别行使一部分城市管理职能的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政、环境保护、公安和工商行政管理等部门，以及其他行使一部分城市管理职能的部门（如一些市、县中行使城市河道管理职能的水行政管理部门）。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”所以，“相关行政管理部门”的具体名称及职能范围，各市、县因其具体情况不同而并不一定完全相同。
4.关于“全部或者部分行政处罚权”。根据《条例》第六条的规定，执法部门依法集中行使城市市容环境卫生、城市绿化、市政公用管理方面的法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，城乡规划、环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，对室外公共场所无照经营、侵占城市人行道行为的行政处罚权，以及省人民政府确定集中行使的其他行政处罚权。因此，所谓的“全部或者部分行政处罚权”，就是指上述的不同情况，即执法部门依法集中行使城市市容环境卫生、城市绿化、市政公用管理方面的法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，城乡规划、环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，等等。
第三条市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准。
城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。
执法部门成立后，原相关行政管理部门的职责、执法机构和人员编制应当相应调整、精简。
