（三）缺乏法律惩罚制度，导致事故责任难以认定。在历史文化名城保护法制定与颁布方面，我们显然呈现出十分滞后的状态。1982年国务院公布了第一批了24座历史文化名城，同年出台的《文物保护法》提到了对历史文化名城概念和保护：“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。”却没有详细具体条例。1993年建设部和国家文物局曾共同编制了一份《条例》草案，1994年、1997年在原有草案基础上又有所修改补充。在诸多历史文化名城遭到不同程度的破坏情况下，破坏历史文化名城的肇事者不能得到惩处，影响了历史文化名城的保护，许多学者企望国家早日出台《历史文化名城保护条例》，却长期千呼万唤不出来。直至2008年4月国务院才颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，对于保护规划、保护措施、法律责任等进行了规定。
各省市也参照国务院颁布的保护条例，制定出台了地方性的历史文化名城名镇名村保护条例。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》在具体涉及法律责任部分却呈现出行政处分与法律惩处含混不清的说法，如“违反本条例规定，地方人民政府有下列行为之一的，由上级人民政府责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。在某些条例中有以罚款代法律惩处的嫌疑，如“造成严重后果的，对单位并处50万元以上100万元以下的罚款，对个人并处5万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任”，“严重后果”难道就不是“造成损失”吗？对于历史文化名城的破坏应该加大法律惩处的力度，绝对不能以行政处分、单位罚款等替代法律制裁。
国家历史文化名城保护专家委员会副主任郑孝燮说：“我们今天的文化，不是海市蜃楼，她植根于我们脚下的大地，是由一代又一代人的心血汗水浇灌发育起来的。毁掉了文化遗迹，我们就看不见今天发展的基石，就无法告诉后人我们是从哪里来的。”保护历史文化遗产，不仅是保存历史的必要，也是发展未来的必需。
三
国家文物局古建筑专家组组长、中国文物学会会长、国际古迹遗址理事会中国委员会副主席罗哲文曾针对古城古镇遭破坏境况说：“一些经济欠发达而文物资源和文化遗产十分丰富的地区，如何在现代经济大潮下，在旅游文化产业开发的浪潮中做好文物以及非物质文化遗产保护工作，尤其是如何迈过经济短缺这道坎，不使文物以及非物质文化遗产资源因经济短缺而遭受损失和破坏，是摆在我们面前必须回答的问题。”
这是针对经济欠发达地区的古城古镇的保护而说的，其实在不少古城古镇遭破坏的地方却并不重视保护，甚至在一些经济发达地区也普遍存在着历史文化名城的危机与困境。如何摆脱危机走出困境？
（一）强化历史文化意识，形成历史文化名城保护氛围。在中国城市化进程中，由于人们缺乏历史文化意识，尤其是某些执政者历史文化意识淡薄，缺乏对于城市历史文化传统的了解与研究，缺乏对于城市历史文化价值的分析与把握。既缺乏对于国际上历史文化名城保护方面的了解，又缺少对于当地历史文化资源与价值的梳理，常常将老街区、古民居、旧建筑看作有碍城市发展与建设的拦路虎、绊脚石，简单化地将现代化视为高楼大厦、现代建筑，以至于往往缺乏考证与研究就轻而易举地拆除了一条古街、一排旧居、一座老屋。浙江舟山定海古镇的消失、千年古村杨家峪的拆除等，都说明了地方政府缺乏历史文化意识，说明在这些历史文化名镇尚未形成历史文化名城保护氛围。2009年南京市在实施“危旧房改造计划”时拆除历史街区被中央调查组阻止，南京市某副市长则轻描淡写地说：“老城南改造，既然大家争议这么大，那就放慢或者暂停。”口气中显然并没有将拆除历史街区当一回事，倘若不是《南京历史文化名城保护告急》引起有关方面的重视，老城区的拆除的损失将难以估量。有学者指出：古城保护要防止出现“建设性破坏”、“保护性破坏”，在实施中具体做到五“不”：不大拆大建，不破坏街巷体系，不破坏居民生态，不破坏历史文脉，不破坏建筑风貌。充分尊重历史，尊重自然，不以牺牲环境、牺牲文化遗存、牺牲百姓和后代利益为代价。实施保护整治时尽量不做“减法”，对历史街区富有传统特色的建筑物进行全面调查、梳理，在街区保护修缮时全部登记并予以保留，以保留不同时期留下的历史痕迹，保持古城历史的完整性。这是颇有见地的。
国外非常重视文物教育，将其看作文化保护可持续性发展的重要举措之一。意大利有许多文物教育专门学校，在专业人才的培养中推广文化保护意识。西班牙也设有文物保护学校，培养文物保护的专门人才，加强对历史文化遗产的保护。英国和西班牙的某些博物馆可对学校实行文物租借，在租借文物中实行文物教育的影响，使学生养成文物保护意识。法国于1984年设立“文化遗产日”，并规定每年9月的第三个周日为“文化遗产日”，在此期间所有公立博物馆免票、私立博物馆门票减价并给予税收优惠，活动旨在引导和动员社会公众广泛参与文化遗产保护，增强民族文化遗产的保护意识。1991年欧洲理事会确立了“欧洲文化遗产日”，四十多个欧洲国家每年都在9月的第三个周末举办“文化遗产日”活动，这已经成为文化遗产保护重要的国际性活动。
借鉴国外的经验，国内应该加强历史文化名城保护的教育，不仅应该在学校里进行此方面的教育，更应该在政府部门推行历史文化名城保护的教育，学习《历史文化名城名镇名村保护条例》，强化物质文化遗产非物质文化遗产的观念。江苏社科院院长宋林飞认为：现在破坏名胜的一个原因是地方急于发展，对历史价值没有充分的估计。他说，历史文化名胜应以保护为先，发展房地产不能破坏景观。无论城市如何发展，都首先要为历史名胜留下“生存空间”，否则，只能留下无尽的遗憾。
（二）建构体制规范约束，健全改造建设规划的科学性。在旧城改造、新城建设中，我们缺乏体制的规范与约束，往往缺乏“群言堂”而成为“一言堂”，某领导的一言九鼎就规定了旧城改造的重大决策。既缺乏前期周密的调查，又缺少专家科学的论证，更没有市民表态的机会，旧城改建新城建设就依凭某领导的城市规划构想、城市发展概念、建筑审美观念等。虽然也有专业设计师设计，但是往往也是领导意图的体现，以至于一些重大的城市改造建设规划缺乏科学性、前瞻性。在谈到古城镇保护时，住房和城乡建设部政策研究中心翟宝辉认为：政府在古城镇保护中，责任重大。古城古镇的保护必须做到“政府组织，专家领衔，社会参与”，同时，要对这件事关文化传承的大事做到“重新认识，科学评价，民主决策”，最后通过“产业创新”实现“双赢多赢”。他提出了建构古城镇保护的体制问题，提出了“政府组织，专家领衔，社会参与”科学民主的模式。
在国外的古城文物保护中，政府与专家往往组成有关的管理机构，任何与此相关的举动必须经过该机构的决议。法国巴黎大区文物事务领导小组下设大区文物建筑保护管理委员会、大区遗产清查管理委员会、大区考古保护管理委员会、人种学顾问管理部门和博物馆顾问管理部门，自上而下形成管理体系，分别对于有关的对象进行管理与保护。英国由英国国家遗产委员会、英国建筑学会等法定监督咨询机构负责文化遗产文物古迹的保护管理，并就此方面的事务向国家、地方和公众提供咨询与建议。日本政府机构中有常设的咨询机构，提供这一方面的技术与监督，所设立的审议会为政府提供决策咨询。韩国设立了文化财委员会，是独立的咨询审议顾问机构。就如同纽约中央公园的管理，由政府、法院、法律机构指定的委员（包括工程技术人员、市民代表）组成的委员会。虽然，在我国某些城市也有类似的管理机构，但是往往却成为无所作为的摆设，关于古城改造新城建设的重大规划与决策根本没有置喙的可能。
（三）完善法律惩罚制度，严厉惩处事故肇事者责任人。完善的法律制度是改善历史文化名城保护危机与困境的根本，任何破坏历史遗迹文化古城的行为，无论是个人肇事，还是领导责任，都应该有具体的法律条款予以惩处，而是不简单化地用罚款、行政处理替代法律惩处。在国外对于历史文化名城的保护历程中，制定与修改相关的法律成为保护的重要规范与依据：1950年日本制定了《文化财保护法》，1954、1968、1975、1996年先后四次进行修订，对于保护日本文化遗产起了积极作用。1913年法国颁布了《保护历史古迹法》，1930年制订了《景观保护法》，1962年颁布《历史街区保护法》，1973年颁布《城市规划法》，此后一些保护法不断得到修订。1966年美国颁布《国家历史文物保护法》，1979年颁布《考古资源保护法》，1990年颁布《美国原住民墓藏保护与归还法》，2005年通过《遗产合作伙伴法（草案）》。美国量刑委员会于2002年11月生效的《文化遗产犯罪量刑准则》，以确定性量刑等级制度，较以往的美国有关文化遗产犯罪的法律在量刑上更为确定和严厉，其规定的基本刑比普通的财产犯罪的量刑大约高出25%，这主要是文化遗产具有不可替代性。在外国有关文化遗产案件的判定过程中，以往的案例往往成为案件判定的依据和参照，这使破坏文化遗产的案件法律惩处切实而具体。
中国虽然已经制定了从中央到地方的历史文化名城保护条例，但是诸多条例规定尚存在含混模糊处，应该加大对于破坏历史文化名城惩罚的力度，在确定有关肇事者破坏的程度与有关责任人所承担的责任中，使法律的惩处具体化、量刑精确化，真正剔除行政的干扰，使责任到人惩处合理，强化法律的完善性和威慑力。
改革开放三十多年来，中国的经济得到了飞速的发展，令世界瞩目；中国的城市化进程也日新月异不断拓展。在经济发展、城市化进程加快中，中国的历史文化名城保护处于危机与困境中，虽然在被国务院批准的119个历史文化名城外，还有诸多城市构想与规划申报历史文化名城，却有不少城市在旧城改造新城建设中对于历史文化名城产生了诸多不同程度的破坏。虽然不少历史老城区、旧街道、古建筑由于缺乏经费常年失修，处于濒临颓败倒塌的境地，急需人力物力进行抢修，但是诸多历史文化名城的被破坏往往并非经济短缺的问题，而是观念问题、体制问题、制度问题。因此必须强化历史文化意识，必须建构体制规范约束，必须完善法律惩罚制度，才能克服历史文化名城保护的危机，才能走出历史文化名城保护的困境。住房和城乡建设部政策研究中心翟宝辉认为，如果为了眼前的经济效益，把前人留下的遗产都破坏了，那就是历史的罪人。政府大楼要建，标志建筑要建，地铁要建，但是文化古城古镇要用同样的努力去保护。他提出我国物质文化遗产“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，同样适用于古城镇的文化保护。梁捷：《过度旅游开发致古城镇破坏和环境污染日趋突出》。别让历史与文化传统在我们的手中沦落与颓败，应该将我们祖宗的历史文化传承下去。
王军、冯瑛冰：《谁来保护文化生态——历史文化名城忧思录》，《江西建设》2000年第10期。
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梁捷：《过度旅游开发致古城镇破坏和环境污染日趋突出》，《光明日报》，2011年4月21日。
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何瑞琳：《扬州：千年古城留住那抹历史遗韵》，《扬州日报》，2010年1月8日。
刘国政、熊湘怡等：《旅游开发“地产先行”多处风景名胜遭破坏》，《经济参考报》，2010年8月6日。
梁捷：《过度旅游开发致古城镇破坏和环境污染日趋突出》。
