第13章 社会政策视角：社会设置与青少年成长危机(1)

青少年政策是国家社会政策的重要组成部分，青少年政策的形成是青少年事务国家化的重要标志，它对于青少年事务的发展起到主导性作用，关系到社会的发展和青少年素质的提升，尤其在现代社会，有效有力的青少年政策指导成为促进青少年事务发展的重要动力。

青少年政策研究已成为现代国家的共识，越来越多的国家从青少年政策出发，制定出青少年事务的发展战略，充分发挥青少年政策的引导和保障作用，有利于促进国家青少年政策和管理服务的民主化和科学化，充分发挥政府在发展青少年事务中的主导作用，并能有效地提高社会公众对国家青少年政策的认识、理解及支持，保障青少年事务健康、顺利的发展。青年政策包括政策目标与政策手段两个部分，具体措施落实在青年事务的行政管理规范中。

我国有不少青少年政策，这些政策也发挥了一定的作用，但到目前为止，我国并没有一个明确以“青少年政策”为名的政策门类，也缺乏一个明确统一的有关青少年的专门法律体系，现有的青少年政策是零散的、不系统的，散见于各类法律、行政法规、工作文件以及大量的实际做法中。共青团受政府委托处理青少年事务，但在目前的工作中也遇到不少问题，这与我国没有系统的青少年政策有很大关系，这样不仅会影响到政策的效果，而且对青少年工作的进一步开展也是不利的。当今中国经济高速发展，已经进入21世纪的第二个十年，有必要检视现有的影响青少年成长的社会政策，以利于我们进行探讨和制定更为合理的有利于青少年发展的社会政策。

一、 教育政策： 义务教育与精英教育的博弈

教育政策是我国教育体系的有机组成部分，是社会公共事业发展的重要方面。我国教育的发展过程是教育政策不断变迁的历史过程，也是教育政策研究不断完善的过程。作为一种重要的社会政策，教育政策的制定应当遵循公平、需求、自由和权利的基本原则，但由于新中国成立后百废待兴，受多种因素的制约，这些原则并没有得到充分实现，教育事业在较长的一段时间内都在政府的严密管理之下，形成了“教育国家化”的教育行政模式，教育成为行政体系的组成部分，甚至是附属物。这种“国家化”的教育体制在艰难的条件下推进了中国教育的进步，同时也因其对教育领域的束缚而遭到诟病。20世纪60年代，教育领域成为“文化大革命”的重灾区，教育管理机构被摧毁，各级各类学校陷入混乱和瘫痪状态，广大教师和知识分子受到不同程度的迫害，青少年丧失了接受正常科学文化教育的权利与机会，随之而来的是全民素质的急速下滑。改革开放后，改变了以政治为主导的教育政策制定理念，80年代后相继出台了多项教育政策，但这些政策留有历史的痕迹，或者说受到当时的时代背景和社会条件的影响。改革开放30年后的今天，我们需要对此进行重新审视和探讨。

（一） 义务教育的均衡发展： 基础教育VS精英选拔

“义务教育”（compulsory education）又可称为“强迫教育”、免费教育，是指根据国家法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。中国最早提出义务教育的概念是在清末。1904年清政府颁布的《奏定学堂章程》提出开展义务教育，国民政府后来也曾做出过要实施义务教育的规定。因为众所周知的原因，清政府和国民政府的义务教育只停留在文件上，并没有真正实施。20世纪50年代，刚刚成立的新中国百废待兴，国家在《中国农业发展纲要》中提出要“普及小学教育”，《人民日报》为此配发的社论直接提出要“普及小学义务教育”，这也是“义务教育”概念在新中国第一次出现。但受到当时国家财力水平的限制，还不具备真正推行义务教育的条件。我国义务教育开始法治化进程是在1982年。1982年12月4日，五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”1985年5月，中央作出《关于教育体制改革的决定》明确要求，有步骤地实行九年制义务教育，同时指出，义务教育是适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为此需要制定义务教育法。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，于1986年7月1日起施行。该法规定，国家实行九年制义务教育，凡满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育，条件不具备的地区可推迟到7周岁；国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；国家对接受义务教育的学生免收学费，并设立助学金，帮助贫困学生就学，标志着我国的义务教育开始走上有法可依的道路。但当时这部法律的立法原则是“宜粗不宜细”，只有18条，不到2000字，在具体实施过程中存在诸多落实不到位的问题，如经费不足、师资匮乏、农村教师工资低和拖欠等问题，并且加重了社会和老百姓的负担，因为每年国家义务教育经费来自于政府投入只占50%，另外50%则由老百姓、企业及其他社会力量承担。这对于普通老百姓，特别是农村群众而言，无疑是较大的负担。2006年第十届全国人民代表大会常务委员会会议重新修订了《义务教育法》，并决定从2006年9月1日起施行。新修订的义务教育法明确规定： 国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障，真正实现了“义务教育政府办”的转变，并且首次把实施素质教育作为一种国家意志写进法律，规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展”、“不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“学校不得分设重点班和非重点班”，等等。

我国实行九年制义务教育，小学和初中阶段都属于义务教育。按照《义务教育法》的规定，中小学阶段教育的本质应当是基础教育，是公民走向生活或进一步学习深造所应当接受的最起码教育，也是社会中每个公民都应当具备的如何成为一个合格的社会成员以及在社会中生存应当必备的基本文化知识和技能的基础教育。《义务教育法》也强调，“国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量”。第三十六条指出，“学校应当把德育放在首位，寓德育于教育教学之中，开展与学生年龄相适应的社会实践活动，形成学校、家庭、社会相互配合的思想道德教育体系，促进学生养成良好的思想品德和行为习惯”。第三十七条要求，“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动。社会公共文化体育设施应当为学校开展课外活动提供便利”。可见，义务教育的目标不仅仅是传授知识，更重要的是培养学生良好的道德和行为习惯，成为一个合格的社会成员。但是目前我国在义务教育阶段，无论是学校、教师还是家长，都偏离了义务教育作为基础教育的本质，偏向了“精英选拔”。原则上我国义务教育采取就近入学制度，但家长们从子女上幼儿园开始就陷入了“择校”的漩涡，用尽浑身解数： 实施早教，考各种证书，买对口好学校的学区房，动用各种社会资源……所有这一切只为让孩子进入“好”学校，而孩子则早早背负上学习的重担，压力重重，饱受应试教育之苦，加上学校一味偏重学习成绩，导致一些学生抗拒学习。另有一些青少年感到学习枯燥、乏味，在学校中受到冷嘲热讽，备受压力，最终导致逃离学校，中途辍学，引发诸多前面所谈到的社会问题和发展危机。

（二） 重点学校制度： 教育不公平VS基础教育均衡性

重点学校制度导致教育资源不均，基础教育价值、功能的严重扭曲和失衡。重点中学制度最早是1953年由教育部设立的。首批确定194所重点中学，占全国中学的4.4%。重点中学的主要功能是为高等学校输送合格新生，与高等教育的需要配套。（杨东平，2008）20世纪60年代重新进行教育调整和整顿，重点学校建设再次被强调，要求各地选定一批重点中小学，与高一级学校形成“金字塔”，并集中精力和资源先办好一批“尖子”学校。这一政策是违背教育公平的，在现实中表现出很大的负面作用。重点学校在经费、师资、设备等各方面实行特殊投入，人为地拉大了基础教育阶段的学校差距，追求升学率的竞争恶化了整个基础教育的氛围，影响了学生的身心健康。重点中学制度在“文化大革命”期间被中断、取消，但是到了20世纪80年代又重新恢复了中小学重点学校制度，应试教育不仅全面复活，还不断被强化。独生子女政策的实行又助长了社会文化中追求高学历、望子成龙的普遍心态，从而把义务教育纳入了升学教育、精英教育的轨道，人为地制造了少数精英学校和多数“差校”、“弱校”，加剧了义务教育阶段本不应具有的竞争性。

20世纪90年代中期，“素质教育”的理念逐渐被接纳，成为国家的教育政策。1997年上海市率先进行教育改革，取消了义务教育阶段的重点学校，即取消了重点小学和初中，但还保留重点高中。全市各区县全部实行小学毕业生就近免试按户籍对口入学的政策，初中和高中脱钩，小学取消百分制、实行登记评分的试点。此后，广东、北京等各地采取类似的改革。1999年颁布了《中共中央、国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校，缩小学校间实际存在的差距，并加强对薄弱学校的建设。

虽然从政府层面取消了重点小学和初中，但由于在客观上重点学校和非重点学校之间无论在师资力量还是资源配置等方面的确存在巨大的差距，重点学校还是被追捧，并且趋之若鹜。严重的“择校热”并未降温，反而愈演愈烈，学校、家长以各种方式延续着重点学校的传统，原本基于教育公平理念的“就近入学”政策形同虚设，仅为无权无钱的平民百姓所执行，并且在某种程度上这一政策反而加剧了教育不平等。因为有钱的通过购买“学区房”、出赞助费等方法进入“好”学校就读，或者干脆进入私立学校；有权的通过社会关系运作，同样入读“好学校”。

作为义务教育的中小学基础教育是基本的国民教育，是以面向全体学生、提高全民素质为主要宗旨的，当前愈演愈烈的“择校热”和“应试教育”，导致升学竞争向下蔓延，许多家长在孩子上幼儿园前就开始考虑择校，花费重金、不遗余力让孩子超前接受精英教育，使幼小的孩子过早地面对竞争压力，严重腐蚀、恶化了基础教育的气氛，损害了儿童青少年的身心健康，造成基础教育价值、功能严重扭曲和失衡，违背了教育的本真。

（三） 高等教育扩招政策

在20世纪末乘着“科教兴国”、“跨越式发展”的浪潮，我国高等教育得到了突飞猛进的发展，高等教育政策也有了重大变动，其中之一就是高等教育扩招政策。1999年初，国务院决定高等学校大规模扩招，并提出“高等教育大众化”的目标，从此拉开了我国高等教育扩招的序幕。表1列出的是扩招前的1998年与扩招后三年中高校招生人数比较。

从表中可见，1998年普通高校共招收本科专科学生108.36万人，研究生7.25万人。从1999年起，连续三年扩大规模招生，2001年本科与专科招生人数达到268.28万人（杨东平，2008），三年间招生人数增加了150%，可谓罕见。由于扩招速度太快，原定在2010年达到的15%的指标，已提前于2002年达到，从而进入了“高等教育大众化”的阶段。如此大幅度的扩招是缺乏科学性的，它不仅造成高等学校运行紧张、教育质量下降和滑坡，还造成四年后这些扩招后毕业的大学生不得不面临就业的压力。

由于大学扩招，高考录取率也是节节攀升，2000年全国高考录取率首次超过50%，达到55%；北京、上海的录取率达到70%；2011年报名参加上海秋季高考的考生6.1万余人，710所高校公布计划招生5.28万余人，实际录取5.45万余人，高考录取率达89.3%，创历史新高，全国高考录取率也已经高达72.3%。如此高录取率传达出的一个信号便是“人人都能上大学”，这充分激发了家长们的热情。独生子女政策的实行，使得教育高消费成为可能，每个家庭都花费了大量金钱用于培养自己的孩子，如早教、补课、课外培训等，既加重了孩子的学业负担，也导致孩子心理压力过大，不堪重负，易出现心理健康问题以及厌学情绪。

（四） 中等职业教育薄弱

中等职业教育是职业技术教育的一部分，包括普通中等专业学校、技工学校、职业中学教育及各种短期职业培训等，它为社会输出初中级技术人员及技术工人，在整个教育体系中是不可缺少的一部分。在现今教育领域里的各个教育层面，相对来说最急需改善和提高的是中国的中等职业教育，因为中等职业教育的被关注度最低，然而需要在这个领域接受教育的人数却最多，如果不对这个领域的教育内容和质量加以更多的关注，那么将会出现越来越多的问题，从而深刻影响到未来社会精神生存的整体质量和整体秩序。

中国最早的职业教育，从19世纪60年代的实业教育算起，已经有150多年的历史。清末的职业教育以学习西方技艺、培养实用人才为主要内容。1902年颁布的《壬寅学制》规定了一套较为系统的实业教育制度。1917年成立的中华职教社，开启了与实业界联合举办职业教育的先河。但在旧中国，由于经济发展缓慢，现代工业不发达，影响了职业教育的发展。1949年以前，全国只有中等技术学校561所，在校生7.7万人，技工学校3所，在校生2700人，整个中等职业学校在校生数占中等学校在校生总数的4.2%。

中华人民共和国成立之后的50年里，中国职业教育经历了调整、整顿、充实、改革、完善、提高，不断发展壮大。50年代为适应大规模经济建设的需要，发展了上千所中等专业学校和技工学校。60年代各地开始加速培养各行业急需的人才，中学和其他职业中学发展迅速。但在后来，由于发生了“文化大革命”，中国职业教育的正常发展受到很大影响。