第16章 综合生态系统管理国际法律制度(2)

在防治环境污染法方面，综合生态系统管理的主要表现是综合污染防治方面的法律。例如，《韩国环境政策基本法》（1990年8月1日制定，第4257号法律；分别于1991年12月31日、1993年6月11日修正）第24条（自然环境的保全）明确规定：“鉴于自然环境和生态系统的保全是人类的生存及生活的基本，因此国家和国民应努力维持、保全自然的秩序和均衡。”根据印度《环境保护法》（1986年）的规定，“环境”的定义非常广泛和复杂，“环境”包括大气、水和土地以及他们“与人类和其他现存生物、植物、微生物和资产的相互关系”。继美国1990年《污染预防法》宣布实行污染源削减、全过程管理和预防政策之后，其他工业发达国家也出现了类似的动向。英国于1990年修改的《环境保护法》，1991年修改的《控制污染物管理法》、《水资源法》、《环境保护（申请、上诉及注册）管理法》，均将控制环境污染、环境破坏和资源浪费的重点从以治理为主转变为预防为主。丹麦、法国、荷兰、希腊、葡萄牙等国也修改或制定新的环境资源法律，体现了预防污染的政策。1993年，日本制定了《环境基本法》，该法明确规定要将对环境的负荷减少到最低限度，实现持续发展。2000年召开的第147届国会成为日本建设循环型经济社会史上关键的一年，被称之为“循环国会”或“环保国会”。这届国会通过和修改了多项有关循环经济的环保法规，它们是：《推进形成循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。其中前7项法律于2001年4月起实施，这些法律为日本发展“循环型社会”或“循环型经济”提供了法律保障。特别是第一项“基本法”最具重要意义，因为它从法律上确定了21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立“循环型社会”的根本原则。之后，日本根据循环经济的发展实践，又制定或修改了一些循环经济法律和环保法律。《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）① 的第3节规定了预防原则，强调“当发生严重威胁或不可逆转的环境破坏时，不得以缺乏充分的科学肯定性作为理由，延迟采取防止环境退化的措施”。该法还强调，“缔约方认为，采用健全的环境措施和程序作为生态可持续发展的基础，将既有利于澳大利亚的人民和环境，也有利于国际的社区和环境”；“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。在20世纪70年代以前，前苏联法学界广泛使用的专有名词是“自然保护法”；在1972年以后，“自然保护法”逐渐被“环境保护法”和“自然环境保护法”所取代；到20世纪80年代，前苏联开始流行“生态法”的概念。从词义上看，“生态法”与“综合生态系统管理”的理念最接近，因而已有不少国家接受“生态法”的概念。从某种意义上可以认为，生态法的理念和体系是当代环境资源法对综合生态系统管理最好的回应。

§§§第二节　美国综合生态系统管理法律制度概况

从总体上看，美国比较注重环境保护和自然资源管理的统一性和综合性，较早认识到生态系统的重要性，较早强调从流域甚至更大范围对自然资源实行统一管理、综合利用，较重视单门类资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。美国早在1969年制定《国家环境政策法》，已经要求“充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”。自20世纪90年代以来，生态系统管理立法取得较多成效的也是美国。从法学理论上看，美国的法学文献中已经大量使用和探讨生态系统管理这一用语，而且运用这一思想来阐述和判决环境案例，并且在联邦和各州成文法律中贯彻这一概念。

在理论方面，从20世纪30年代至40年代，美国一些有远见的生态学家就开始推动对生态系统的学术研究。众所周知的是威斯康星大学农业经济学系教授奥尔多·利奥波德（1887—1948年）对保护科学和生态伦理的贡献，他提倡整体主义的环境伦理思想，认为物种和生态系统比生物个体更重要。他发表的《沙乡年鉴》①关注的是物种，是生态系统、环境或“大地”，他把物种和生态过程整合为一个整体的地球生态系统。人们引用利奥波德最多的一句格言是他在《沙乡年鉴》中封笔的那段话：一项使用大地的决策，“只有当它有助于维护生物共同体的完整、稳定和美丽时，它才是正确的；反之，它就是错误的”② 。也就是说，他认为自然界是一个整体，判断人类行为善恶的标准，就是看其是否有利于自然的和谐、完整、稳定和美丽。

到20世纪70年代，生态学或生态系统概念方面的飞速发展，促使对自然资源利用和环境保护的管理越来越接近整体论和系统论的观念。到90年代，生态系统的概念已经在美国学术界受到广泛关注，出现了一大批强调生态系统管理的论文，认为生态系统方法是一种可以用于有效管理国家自然资源和自然环境的方法。

1965年穆利·布肯发表了《生态学与革命思想》一书，认为，人类社会组织形式是整个生物社会的一部分和自然的扩展，是一个生物与人类结为一体、和睦相处的社会。1970年，政策分析家考德威尔发表了一篇文章，提倡用生态系统作为公共土地政策的基础。他认为这将要求美国采用一种新的政策方式，但70年代的美国环境保护运动还没有强大到足以影响美国作出如此重大的政策变化。1978年，皮特·伯格和雷蒙·达斯曼在圣·弗兰西斯科地球圆桌会议上提出了生态区的概念，生态区是地球与文化心理的共同体，是人类社区与非人自然在特定生态系统的统一。若干个生态区构成生物区域，由此形成了生态区域主义。科克帕特里克·塞尔认为，生态区域是为了保证生态与社会的和谐，而由各个不同的人类社区建立的生物区之间的邦联。到80年代末，土地管理的生态方法开始得到许多科学家、管理者和其他方面的支持。1988年，Agee.J. K and D. R. Johnson出版了关于生态管理的第一部著作，该书分析了公园和荒野的生态系统管理，提出了一个实现生态管理总目标和进程的理论框架。他们认为，从生态上确定管理范围、明确地规定管理目标、跨部门合作、管理结果的监测，以及国家政策指导是生态管理的基本要素。此后，相继发表了一大批讨论生态系统管理的文章，广泛研究了生态系统管理概念所涉及的生态的、社会政治的、价值的和政策程序的问题。

从1995年以来，美国政府部门、研究机关和学者相继发表了许多强调综合、系统的环境资源政策和管理的文章和研究报告。例如，耶鲁环境资源法和政策中心的下一代项目组于1997年发表的《1997年的生态思想》，国家环境政策研究所发表的《重新创造环境管理之车（1995年）》和《一体化的环境政策（1996年）》，德百拉·克诺普默恩的《更加容易地绿化：改善环境的第二代战略（1996年）》和《第二代：环境保护新战略（1996年）》等。上述报告大都认为：制定综合的、一体化的环境政策和控制方法；采用更加基于履行的、富于信息的、鼓励技术的、机动的、承担责任的规章控制制度；采用促进环境持续改善的、范围更加广泛的政策工具；区别责任，建立中央和地方的环境伙伴关系；采用更加强有力的私营领域管理制度，使职业道德内在化、体现于环境资源法律之中。

在实践方面，美国的生态系统管理主要从解决土地退化、流域管理、森林资源破坏和环境污染问题等发展而来，是对现代深重的生态危机的反映。

20世纪30年代，美国南方大草原处于经济萧条期的农民和牧场主过度开垦土地，造成严重沙化，沙尘暴不停地袭来。1935年，震惊世界的特大沙尘暴横扫美国2 ／ 3的领土，从西海岸到东北海岸刮起了约3亿吨表土。这不仅导致了大批贫穷农民的迁移，而且还导致了土地状况的剧变。1933年美国政府通过一项法律，决定成立田纳西流域管理局，开始并授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权力，对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。从1940年开始，美国政府开始采取综合措施防治沙尘暴，经过50多年的综合治理终见成效。美国解决沙尘暴所造成的土地退化问题所采取的综合措施包括：（1）美国总统罗斯福启动了“大草原各州林业工程”，植树规模在当时首屈一指。南部6个州在8年中共营建林带近3万公里，保护了3万多个农场的162万公顷农田。这一重大工程在国际上产生了巨大影响。（2）在开展造林工程的同时，国家通过立法成立了土壤保持局，鼓励各州采取土壤保持措施。如从农民手中租用土地，并实行土地保护措施，国土管理局向农民支付实行土地保护措施的费用；农田免耕、休耕和粮草轮作等措施得到广泛推广。（3）向农民购买大片土地用作示范项目，种植草与灌木，数百万公顷易受旱灾的农田退耕还草，改为牧场，形成永久的再生植被。（4）人口自动迁移。在黑风暴肆虐的几年中，大平原几百万居民举家迁往西海岸的洛杉矶、旧金山等城市。废弃的农田无人干预，草又长起来了，有效遏制了沙化。实践证明：在处理重大的生态问题时，需要考虑包括生态、社会、经济、立法及政治因素在内的多种因素。单纯依靠某个因素是无法起作用的。对于严重退化土地的恢复是一项缓慢的过程，且花费巨大。这项过程需要各级政府、民间组织、土地使用者、科学家以及技术人员的多方合作。应根据实际进展，不断地调整计划，完善管理措施；必须坚定成功的信念，坚持长期不懈努力。美国采取综合管理和法律手段治理南方大草原尘暴区的实践，被认为是综合生态系统管理的早期的重要范例。

在流域管理和治理方面，田纳西河流域历史上曾经是水旱灾害频繁、水土流失严重、经济最落后的地区之一。1933年美国政府通过一项法律，决定成立田纳西河流域管理局，并授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权力，对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。经过10年的努力，田纳西河流域管理局修建了31座水利工程，建设了21座大坝，控制了洪水，扩大了灌溉，发展了航运，开发了电力，同时，通过植树造林、防治水土流失等措施，改善了生态环境。田纳西河流域的综合治理，极大地促进了当地经济发展。10年间流域居民的平均收入提高了9倍，创造了举世赞誉的田纳西奇迹。田纳西河流域成功的经验是多方面的，其中非常重要的一条是：通过立法为流域内自然资源在生态系统实行的综合管理提供法律保护。

在防治环境污染法律方面，美国早期采取是“末端治理”式的法律框架，其特征是针对单个污染因素（如农药污染）或单项环境介质（如水），注重排放污染物后的末端治理和单一调整手段（如行政命令），强调“命令和控制式的管理”。这种“末端控制”战略有不少弊端，不能有效地防治污染。为了更为有效地减少或减轻污染，改变环境保护消极被动的局面，一系列有关保护环境资源的新思想、观念被提出，污染预防原则、全过程控制、清洁生产、污染源削减、绿色消费、对废物实行环境管理和对产品实行环境管理并重、污染综合控制等主张应运而生，并因此产生了一系列新的环境政策和立法。例如，《美国国家环境政策法》（1969年）第二节第二条规定，“在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，采用一种能够确保综合自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法”，这实际上已经体现生态系统方法的多学科思想。1990年，美国国会通过了《污染预防法》，宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环；对不能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式进行处理；处置或以其他方式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进行”，规定了以“源头控制”和“3R”原则为特征的一整套源削减制度。这基本形成了防治环境污染的综合管理思想。