企业与政府是现代社会的两大最基本的组织体系。企业与政府之间的关系，也就是平时常说的“政企关系”，是现代市场经济体系诸多关系中最基本、最重要的关系。所谓政企关系，主要是指政府与企业之间由于某种特定的经济利益关系而结成的一定联系或集合。
在现代市场经济中考察政企关系，从静态来看，不同的经济体制、社会制度与经济发展阶段，会构成不同的政企关系；从动态来看，政企关系是一个不断演化的历史过程，同时在特定的历史时期，又具有相对稳定性。
从经济关系的属性来看，企业与政府之间最基本的关系是：企业是作为市场主体而存在，政府则是宏观调控的实施主体。企业是社会物质生产和精神生产的直接承担者，为社会不断地生产出日益丰富的物质产品和精神产品；政府以维护市场的公平竞争秩序为己任，通过经济的、法律的和行政的手段，给所有进入市场的企业创造平等的竞争环境，保护它们的合法权益。从这个本质关系上说，企业与政府的利益目标是基本一致的，两者之间是一种“协同、和谐”的关系。但由于企业与政府作为不同职责的主体，各自的目标和利益仍有不同之处，难免会产生利益不一致的矛盾；又由于我国的企业，有的脱胎于传统的计划经济，有的产生于不成熟的市场经济，在它们的身上都残留着不完善的企业制度，而政府也还处于职能转换的过程中，传统的老方法还在延续，现代管理的新方法尚不熟悉，在这种新旧交替之际，企业与政府之间的利益关系更具有复杂性和矛盾性。这种矛盾关系及其治理的对策，就是本章所要研究的内容。
一、企业与政府利益关系的特点分析
（一）企业与政府的“角色”特点
1.企业的“四不”特点市场既是企业活动的舞台，又是企业孵化的温床。由于我国现今的市场经济是从传统的计划经济转换而来的，而且在相当长一段时期内，又是计划与市场并存，因此我国的企业与成熟市场经济国家的企业相比较，具有很多自身的特点。
（1）产权关系尚不完全清晰。产权关系清晰是企业存在的基本条件，而我国有相当一部分企业（主要是国有企业）产权关系尚不清晰。在计划经济体制下，国有企业是国家直接占有的企业。企业的资金由国家调拨，企业的产品由国家包销，企业的盈亏由国家统负。所谓的“企业”，实质上仅是国家直接经营下的一个分厂或车间而已。而国企改革的基本要求就是“产权清晰、权责清楚、政企分开、管理科学”。经过30年来的改革，从扩权让利、两权分离、建立现代企业制度，到国有资产管理体制的改革，虽然取得了一定的成效，但从产权关系上来看，还不能说已做到了完全清晰。产权清晰，关键是要解决所有者缺位的问题，做到资本人格化。如按此要求，权责统一的国有资产管理体制显然还没做到这一点。如果不以资本人格化作为衡量的标准，那么，产权清晰又需作怎样新的界定呢？目前在理论上还没说清楚。因而现今国有企业的产权关系仍是一个需要继续研究的问题。
（2）原始资本不很干净。随着市场经济的发展而诞生的企业，由于当时市场秩序不规范、法制不健全、政府管理不力等原因，新企业（即个体企业、私营企业）是在机会不公、信息不对称的环境下产生的。没有信息、资源、关系等优势的企业，只能艰苦、曲折、缓慢地成长；而那些拥有信息、资源和社会关系优势的企业，往往能通过“搞定”一两个掌握重权、实权的部门，轻而易举地打开体制缺口，截获巨大的资源，形成爆发式的发展。由此，便使这些企业滋长了“用钱开路”、“关系搭桥”的思维和行为模式。这类企业在私营、个体企业中虽是少数，但其影响很大，诱惑力很强。前一段时期，在企业界和理论界曾发起一阵要不要清算“原罪”的讨论。时间已过去几十年，倒算账既不合法理，也不合情理；但对这类企业及其所产生的影响是亟须加以关注和研究的。
（3）市场竞争不充分。竞争既是企业生存的需要，也是企业发展的必需。在成熟市场经济基础上产生的企业，都拥有充分竞争的市场环境。而我国企业产生于计划经济向市场经济转型之际，因而它的竞争是不充分的。在传统计划经济时期，公有制一统天下，国家控制了所有行业的市场准入、资源配置、价格决定和产品销售，当然谈不上什么市场竞争。改革开放以来，虽然打破了公有制一统天下的局面，但是，由于改革是个渐进的过程，同时又涉及政府与企业利益和权力的再分配，因而企业的竞争至今仍然不很充分。金融保险、邮电通讯、交通运输、电力及设备制造、生物医药及石油化工等行业仍有种种门槛，许多企业特别是本国私营企业很难进入，市场竞争在这些领域根本无法充分体现。
（4）企业“基因”不同类。在资本主义市场经济条件下，企业虽然也会有多种形式，而就其产生或构成的“基因”来说，基本上都属于资本主义私有制。在社会主义市场经济条件下，情况就复杂多了，同为企业，而其产生或构成的“基因”则完全不同：国有企业，构成的基因是“全民”；集体企业，构成的基因是“小公”；私营企业，构成的基因是私人资本；合资企业，构成的基因是中外资本的混合。“基因”构成上的不同，不仅表现为企业个性的多元化，也表现为企业与政府利益关系的多样化。
2.政府的四个“双重”特点政府机构作为上层建筑，是一定经济基础的集中表现。不同的经济基础有不同的上层建筑，中国在改革开放所形成的经济基础之上建立起来的政府或政府机构具有以下特点。
（1）身份的双重兼任。在成熟市场经济国家，政府的性质和职能很清楚，就是一个身份、两种职能。一个身份指政府作为政治实体，首先是一个政治组织。两种职能即政治职能和经济职能：前者指对外保护国家安全，对内维持社会安定；后者是指替各行各业的企业营造一个稳定、公平、有序、高效的投资和经营环境。而我国的情况则不同，政府不仅是政治实体，而且还是经济实体，受国家委托拥有大批国有企业，履行重大的经济职能。国有企业实际上就是政府代表人民直接所有的企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的双重身份，同时履行着两种不同的职能，使政府既不能成为有效的公共服务者，也不能成为国有资产的有效所有者。政治体制的改革、政府职能的转变，其中的一个重要方面就是要改革政府的这种双重身份。
（2）追求的双重目标。企业活动的范围主要在微观层面；企业追求的目标，过去是单一的利润最大化，现在是在做好企业公民的前提下，追求效益的最大化。政府活动的范围应在宏观层面上。政府的政治职能主要是承担具有战略性、全局性、方向性、社会性的政治任务，而就经济职能来说，主要是保证社会总需求与总供给的平衡，根据社会发展情况调整产业结构与发展方向，建立健全社会保障体系，等等。而现在的政府并不是这样。由于兼有双重身份，因而就必然追求双重目标：各地政府不仅要为本地区提供公共产品与服务，而且还热衷于搞项目、建企业、求发展。许多地方政府运用手中掌握的政治资源和经济资源，一面大兴各种“基地”、“园区”之风，一面搞地方保护和“诸侯经济”，生怕兄弟省市抢了它的市场，占了它的利益。政府不是万能的，追求双重目标，难免顾此失彼。
（3）职责的双重缺失。由于政府的双重身份，致使在与企业（特别是国有企业）的关系中，既有“越位”（管了不该管的事权），又有“缺位”（放弃了应该管的事权）。政府的“越位”和“缺位”又导致了企业的“越位”和“缺位”。政府的“越位”行为表现在政企不分、干涉企业经营、乱收费等方面，其“缺位”行为则表现为国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等。企业的“越位”行为突出地表现为有些国有企业私自处置企业资产，导致国有资产流失，以及强迫企业职工入股或购买企业债券等。企业的“缺位”行为表现为有的国有企业未能实现国有资产的保值增值功能，企业不能按国家政策规定保障下岗职工的基本权益，不履行保护环境、节约资源、依法纳税等社会责任，等等。
（4）新旧双重职能的并存。深化企业改革，必然要求政府转变职能。可以说，政府职能的转变既是改革的起点，又是企业改革成败的关键。30年来，政府职能虽有了较大的转变，但若以改革的目标、企业的要求、市场的规则来衡量，则差距甚大。政府职能的现状是：既有了一定的转变，但仍遗留有不少的旧的传统，可说是新旧两种职能并存。转变政府职能的预期或说理想要求是：由无限政府转变为有限政府，由权力政府转变为责任政府，由热衷于审批的政府转变为服务政府，由重投入、轻产出的政府转变为讲效率、讲绩效的政府，由重人治、讲关系的政府转变为依法办事的法治政府。在市场经济中，需要政府调控的是市场作用涵盖不到的领域，如总供给、总需求、社会保障、城乡和区域的均衡发展等；需要政府监管的是市场失灵的领域，如公共产品、公用事业、劳动关系等；需要政府干预的是某些企业有内部效益，但可能损害公共利益的领域，如资源、环境、土地等；需要政府投入的是外部效益大于内部效益的领域，如基础教育、公共卫生、部分基础设施等。以此目标来对照现在的政府职能，可以说是差距甚大。政府转变职能还需要花很大的工夫。
（二）企业与政府的“关系”特点
1.企业与政府关系涉及的层次甚多企业与政府的关系从表面看似乎很简单：企业为一方，政府为另一方，界线很清楚。但从实际运作层面看，情况就复杂多了。企业这一边没有变，只不过分为不同的所有制罢了。而政府这一边的情况就复杂了。撇开中央政府这一层不说，企业要经常与之打交道的政府至少有以下三个层次。
第一个层次，是企业所在地的省、市、自治区政府。企业如何处理好与这一层政府的关系非常重要。企业与所在地政府之间关系的涉及面很广，包括开业、就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等方面。企业绝大部分的生产经营活动都发生在所在地，当然要受所在地政府的约束与管理。当地政府对企业的态度是支持还是歧视，直接关系到企业的生产经营能否顺利进行，以及企业能否生存和发展。当然，企业对所在地政府的作用也很大，企业的生产经营状况如何直接关系到当地经济和社会的发展问题。良好的政企关系，应该是相互支持、相互促进。但事情往往还有另一面：有些政府对企业不支持，甚至进行刁难；而部分企业社会责任缺失的问题。这时，企业与政府的关系就会出现不协调、不和谐的情况。
第二个层次，是企业所在地政府的职能部门。如省、市、自治区政府中设置的经委、商委、外经贸委、发改委、国资委和工商行政管理局等。这些职能部门与企业之间关系特殊，情况复杂：①职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域；②具体职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系；③职能部门与企业的关系有时是随机的；④职能部门往往视企业为均质的，不论企业的性质如何、规模多大，都会对企业提出同样的要求；⑤职能部门对与企业之间关系的处理，有时候是口头的，无法律依据。正确处理企业与政府的关系，最主要的就是要处理好企业与这一层次政府的关系。
第三个层次，是所在地政府职能部门中的专业管理机构。如经委、商委、国资委、财政、审计、发改委等下属的具体管理处室，都是直接对口管理下属企业的。这是企业与之打交道最频繁的政府部门，也是政府行使行政审批的第一关口。这一层次政府部门的特点和存在的主要问题是：审批事项多，审批范围广；许多审批事项依据不充分，或者超越审批权限；许多审批事项缺乏严格、明确的审批内容和审批条件；许多事项审批环节多，审批时间长，审批效率低；等等。这些弊端不仅严重阻碍政府职能的转变和新型政企关系的建立，而且极易导致寻租等腐败行为的发生。
2.企业对政府的依附性特别强有人把政府与企业的关系形象化地比喻为“交警与司机”的关系。政府是“交警”，制订交通规则，告诉司机该怎样开车就行；企业是“司机”，只要按交通规则办事，用不着与交警多啰唆。两者之间没有隶属关系，企业更用不着去依附政府。这叫各司其职、各行其道。我国企业与政府的关系情况比较复杂，虽然改革也要求按照“交警与司机”这样的关系发展，但还仅是一个开始。实际情况是，众多企业与政府的关系中最突出的问题就是依附性特别强。这既有历史原因，也有经济原因。
（1）所有制关系上的依附。国有企业是全民所有制企业，这种所有制企业只能由国家通过从中央到省市的各级政府代表全国人民行使所有者职能。在计划经济时期是政府直接经营企业，称为政企合一。改革开放以后，随着政府管理社会职能和管理经济职能的分离，各级国资委相继建立，政企有所分离。但这种分离只能是相对的，不可能做到像私营企业那样完全分离。只要是全民所有制企业，必然要依附于政府，这是由企业所有制的性质所决定的。也正由于此，有人把政府与国有企业的关系，称为“父子关系”。
（2）先天性上的依附。所谓“先天性”，是指企业从“受精”、“胚胎发育”到“诞生”全由某一政府部门或某一地方政府一手促成。如过去的许多部属以及区、县、局办的集体企业，特别是农村中的乡镇企业，就属于这种情况。最典型的是当时闻名全国的在苏、锡、常地区涌现出来的“苏南模式”集体企业。这类企业是在政府一手扶持下成长起来的，当然需要依附于政府。进入20世纪90年代以后，由于市场经济的深入发展，计划经济逐步退出，导致政府职能逐步发生转变。苏南许多乡镇集体企业转型或关停的重要原因之一，就是失去了对政府的依附。集体企业仅是企业的一种形式。在不同的历史环境和经济条件下，企业的形式是可以改变的，现在出现的中外合资企业、多种所有制的混合企业等，只要是由某一政府扶持开办起来的，就都脱离不了这种“先天性”的依附关系。
（3）生产要素上的依附。国有企业要依附于政府，集体企业或由政府操办起来的企业也要依附于政府，那么，在市场经济中诞生的私营企业要不要依附于政府？在政府职能尚未完全转变、市场经济还不完全成熟的情况下，私营企业也要依附于政府。这是因为政府是主要生产资源的控制者，企业要使用煤炭、电力、土地、石油、粮棉等生产要素，就不得不去依附于政府。
（4）监管规制上的依附。政府是对企业的主要监管和规制者。如工商、税务、卫生、环保等部门，都对企业起着监督、管理的职能，企业必须面对这些部门的规制。有的企业想少找麻烦，有的企业想逃避责任，结果都尽力去依附这些政府部门。政府又是拥有许多权限的执行者。由于我国的法制不全，有些政府部门的意见就是法律。有的规章制度弹性很大，令企业难以捉摸。如某种情况要罚款，从1万—10万元不等。到底该罚1万元还是10万元呢？只有执法者心中有数。在这种情况下，企业为了能不罚或少罚，就要去依附政府，以求政府“网开一面”。
（三）企业与政府的“利益”特点从本质上讲，企业与政府的利益关系在完善的状态下应是一致的，不存在根本性的冲突。企业利益的获得，有利于企业对国家、对社会贡献的增加，有利于政府职能的转变、管理的完善、权威的增强；政府利益的获得，有利于更好地为社会、为企业服务。但在不完善的状态下，企业与政府的利益关系也会显示出不完善的特点来。
1.企业力求通过政治权力，获得高额经济利益；政府力求通过行政垄断，获得政治利益在完善的市场经济条件下，理性的社会分工应该是各干各的事。企业作为从事生产经营的市场主体，就应该埋头经济，把经济搞好，从经济的发展中获得利益。但由于我国的市场经济还不完善，官本位的观念还很浓，政治权力仍起着极大的作用，促使不少企业一手抓经济、一手搞政治，甚至在某种条件下追求政治权力比追求经济利益劲头还要大。许多私营企业的经营者都积极要求进人大，当政协委员、工商联领导，争取的职位也是越高越好。因为职位越高，标志着政治权力越大；政治权力越大，就能取得越多的经济利益。比如浙江有一家以生产饮料闻名的企业，其经营者成为全国人大代表后，在2007年召开全国人大时提出了《关于立法限制外资通过并购垄断我国各个行业，维护经济安全的建议》的提案。该提案从表面上看是为了国家的经济安全，而实际上是为了保护该企业的权利。这种事例在全国并非个别。许多企业的老总都用尽心机去争政治权力，通过政治权力去获得经济利益。
政府主要承担的应是政治职能，是公共产品的提供者、公共秩序的维护者、国家安全和社会治安的第一责任者，应该是埋头政治、专心政治，把有关政治的一切事情做好。而现实的情况并非如此。有不少政府部门热心于经济利益远胜于政治利益。有人戏称这些政府为“政府企业”。突出的表现有两个方面：一是热衷于搞行政垄断。在计划经济时期，政府统治一切经济，实行“条条专政”，这是由计划体制所决定的。改革开放以后，在市场经济条件下，应该逐步打破行政垄断，把经济权力还给市场。可是有些政府部门就是不肯放权，仍把权紧紧地控制在自己手中，目的就在于通过垄断，获得垄断利润，显示政府的业绩，巩固和提升自己的政治地位，扩大政治权力，最终获得经济利益。二是热衷于追求GDP。追求GDP的增长，本身并没有错。问题在于怎样追求，由谁去追求。如果政府为GDP的增长创造良好的环境和条件，促使并鼓励企业发展经济，从而实现GDP的增长，这就没有错。现在的问题是政府自己赤膊上阵，书记、市长亲自挂帅参加招商会、召开推介会，甚至派遣驻外人员，等等。把GDP的增长作为政府的头号工作，一切围绕着GDP转，至于政府本身应该做的工作则排在可有可无的地位。这样做的实质也是为了通过抓经济利益而获得政治利益。因为对省、市甚至区、县、乡镇政府的考核，其中一个硬指标就是GDP。GDP的高低成了决定政府官员升降的一个关键因素，促使许多政府部门为了GDP的增长而拼搏。
2.企业力求依附政府，获得优惠利益；政府力求扶持和控制企业，获得地方利益企业力求依附政府，这是我国的一大特点。企业不仅紧紧依附政府，而且简直就像政府的附属物。改革开放以来，虽然对国有企业进行了多次改革，但由于计划经济的影响还很深，人们的观念转变较为滞后，再加上市场体系的不完善，致使国有企业对政府的依附性至今仍然很强。现实的原因主要包括以下几点：一是计划经济对其他企业的影响。一些非公经济企业看到国有企业依附于政府能得到许多优惠和照顾，于是也向政府靠拢。二是由于市场不完善，相当多的生产经营资源还没走向市场，仍然掌握在各级政府手中，企业要想“多快好省”地得到资源，就必须千方百计地接近政府。三是法制不全，规制的弹性太大。如有些规章制度中常用的文字是“原则上不可以”，那么非原则是否可以呢？为了使这些方面问题的处理有利于企业，促使某些企业要去依附政府。与政府关系好，原则上不可以的事情变成可以了，企业就能取得种种优惠利益。
政府则力求扶持和控制一些企业，以获得地方利益。市场经济改革是一种利益驱动型的改革，这一作用不可避免地要渗透到政府之中，使有些政府部门为获得经济利益而努力。企业是创造利润的源泉，政府要获得经济利益，手中就必须控有一定的企业。企业控制得越多，争得的地方利益就越多。于是就促使许多地方政府热衷于抓企业：能自己出资办的，就办地方国资企业；不能直接办的，就扶持办一些企业，或是千方百计地去控制或影响一些企业。在1994年税制改革之前，地方政府对此也有热情，但有些事权不清楚，只是小打小闹地悄悄进行。1994年的分税制改革把地方政府获取地方利益的热情推向一个新高潮。分税制改革的目的，是为了调动地方政府的积极性，促使政府大力发展地方经济。地方工业项目越多，意味着增值税地方留成的比例就越高。地方政府在财政分权改革中处于弱势，而在税制改革中却处于有利地位。虽然财权越来越小，而事权却越来越大，从而引发了地方政府引资金、办企业的热情。
3.企业力求巴结政府官员，获得关系利益；政府力求运用权力寻租，获得个人利益谈到企业与政府的关系，现在社会上流行着一种说法：有些企业老总像官员，整天与政府官员打交道；有些政府部门的官员像老板，整天喜欢与老板们在一起。前者被称为“官员型企业家”，后者被称为“老板型官员”。
企业之所以要巴结政府官员，目的在于通过个人关系获得“关系利益”，如率先知道某些政策信息，率先获得项目审批等，使自己在市场竞争中处于有利地位，以达到损失最小、收效最大，或是投入最低、产出最高的目的。企业对在岗的官员要巴结，对退岗的官员也要巴结，巴结的标准是看官员的有用性。浙江温州有两家著名的企业，简称为甲企业和乙企业。这两家企业的老板当初一块儿创业。后来两家企业都做大了，但成了竞争对手。为了打击对方、发展自己，双方除了继续巴结在岗官员外，还直接雇用刚退休的官员。先是由甲企业雇用了当地一位前财政局局长做CFO；一个月后，乙企业请当地的前审计局局长做他们的CFO，紧接着又请了一位前宣传官员作为他们的形象部门主管。甲企业不甘示弱，马上把一位前人大常委会官员请过来任职。企业这样做有什么好处呢？其中一位官员说：老板雇我们，是发挥我们的“四余”，即余热、余权、余威、余网。试想，企业中有一个做了若干年财政局局长的官员在那里，很多当地税务、工商部门的主管都是他原来的部下。他们来企业查问题的时候，一看老首长在这儿，还能不给一点面子吗？可谓一语道出了事情的缘由。
这里所说的“政府”，实际上是指政府部门中的官员。有些官员利用手中的权力搞权力寻租，追求个人利益最大化。《瞭望新闻周刊》记者在中西部的调查采访中发现，当地民营企业家、公司老板最痛恨的就是官员搞“权力寻租”。企业为此支付的“隐性成本”至少占收入的10%以上。陕西省的一位民营企业主给记者算了一笔账：企业一年的销售额有4000万—5000万元，打点各级官员的“渠道费”至少就要花掉400万—500万元。这样的“潜规则”让他深恶痛绝，但为了企业的生存和发展，只有适应，还不敢举报。最让他痛心的是在公务员中，越是年轻人胆子越大，索取钱财越露骨，甚至无所顾忌。公司的一个产品标准要通过某些部门的审定，一个大学毕业才不久的公务员就敢赤裸裸地给他打电话，称“手机欠费，需要3000元充值”，在要求得到满足后，事情才顺利办结。
二、企业与政府利益关系的矛盾解剖（一）企业要求轻税赋与政府要求保财政1.企业要求轻税赋的动因分析轻税薄赋，这是企业的普遍要求。只是不同所有制的企业，其动因有所不同罢了。
公有制企业，不论是国有企业还是集体企业，由于企业经营者的素质不同，动因较为复杂，大致可分为三种情况：第一种是出于公心。在同样的条件下，税赋的降低意味着企业利润的增加。增加利润，能为国家、为人民、为集体创造更多的财富，这是作为公有企业经营者应尽的责任。第二种是对升迁的追求。这主要发生在国有企业中。国有企业虽经30年的改革，企业与行政级别开始脱钩，官本位有所淡化，但仍存在很大的残余。企业利润指标的是否完成，是关系到企业经营者“级别”升降的一大因素。第三种是对个人经济利益的追求。不论是国企还是集体企业，经营者都与上级主管部门签有完成考核指标的责任书，利润指标无疑是其中的一个重要指标。指标完成到什么水平，经营者可获得多少经济奖励，都写得非常清楚明了。经营者为了能获得更多的薪酬奖励，就会力求把利润指标完成得更好些。
对私有企业来说，动因就简单得多了。不论是中国的私营企业，还是外国的跨国公司，它们要求轻税赋，只有一个动因，那就是为了获取更多的剩余价值。在私有制企业中，劳动者创造的新价值扣去支付给劳动者的报酬后剩下的部分怎样与政府进行分配，这是直接关系到私营企业主得益多少的大问题。税赋高，标志着政府拿得多，也就意味着企业留得少；反之，税赋低，就意味着企业留得多。根据马克思对资本的论述：资本的本性就是要不断地运动，在不断地运动中获取更多的剩余价值。获得的剩余价值越多，资本的生命力就越强大。所以，对私有制企业来说，追求剩余价值最大化是由其资本的本性所决定的。
2.政府保财政的动因分析政府保财政，从职能和道义上说是无可指责的。政府之所以要保证财政收入，是为了国家和人民根本利益的需要。如果没有一定的财政收入，就无法巩固国防，也不可能为社会提供公共产品和服务，难以兴建像大庆油田、三峡水电站那样的重大项目，甚至连国家机关、政府部门工作人员的工资都支付不了。
但这只是事情的一个方面，政府保财政还有其他方面的动因。①对地方政府来说，保财政就是保业绩。中央对地方政府的考核，能否保证财政上缴无疑是其中一个很重要的指标。②保财政，就是保“开销”。政府部门像家庭一样，也有“开门七件事”。政府工作一运转是要有开销的。如果没有足够的财源保证，就会难以为继。③保财政，也是保个人的增收。在现今的财政管理体制下，预算外收入名目繁多，制度外收入又是严重失控。哪个地方政府的税费收入多，哪个地方政府公务员的收入就高。同为处长、科长或局长，在行政级别上是一样的，而在不同地区其工薪收入却大不一样，少的差两三倍，多的差五倍以上。就在政府保财政中之所以有个人利益的冲动，其原因就在于此。
3.企业与政府利益矛盾的根源企业照章纳税，这是作为企业公民应尽的责任。政府实施财政收入的分配与再分配，维持社会公平，保护企业的生产经营，这是政府应尽的责任。照理，企业与政府各尽其能、各司其职，不应有太大的矛盾和太强烈的利益对立。但有时企业与政府的关系却不是这样，企业与政府之间也会产生不少的矛盾，这是为什么？从政府这方面分析，主要存在三大问题。
（1）行政管理费所占比重过高。政府获得的财政收入如何分配，不仅涉及全国人民的利益问题，而且也涉及企业的负担问题。财政收入分配合理，甚至每年有所积余，那么国家就可以降低税赋，减轻企业的负担。反之，如果财政分配不当，造成财政入不敷出，那就意味着国家将增加税赋，对企业来说就是增加负担。
在我国财政收入分配中存在的一大问题，就是分配不合理，行政管理费用占的比重太高。据报道，1978年行政管理费用仅占财政收入的4.71%，而到了2004年则上升为19.38%，其中虽有某些不可比因素，而从总体上说，是明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理费支出的比重应该是下降的。比如，美国1902—1980年的财政支出结构中，一般行政支出由12%下降为3.5%。行政管理费用所占的比重过高，不仅是机构臃肿、人浮于事、行政效率低下的表现，而且必然要求增加财政收入，增税、增费，加重企业的负担。
（2）税负“痛苦指数”名列全球第二。税负“痛苦指数”是美国财经杂志《福布斯》用来度量全球雇主与雇员的综合税务负担的一个指数指标。“痛苦指数”排名越靠前，标志着税负越重。从2000年中国开始进入《福布斯》的统计起，中国的税收负担指数便一路上扬：2002年在全球52个国家和地区中位居第三，2004年第四，2005年更是以160的指数“跃升”至全球第二。
《福布斯》的调查是否准确，“痛苦指数”的计算是否科学，这是可以研究的，其部分取样和计算显然有不合理的地方，中国税负“痛苦指数”是否名列全球第二也是值得商榷的。但中国企业税负较重这一点是可以肯定的。自1994年以来，我国的税收一直持续高速增长，1993年全国税收总额仅为4255亿元，到11年后的2004年增长了6倍之多。1998年以来，我国连续7年GDP增速均在8%—9%，而同期税收增幅年均为19.3%，尤其是2004年，同比增长高达25%，税收增幅相当于全年GDP增幅的2.5倍，这应该说是超乎寻常的。
（3）收费范围较宽较滥。从2008年前后开始，随着政府职能的转变，许多地方政府的乱收费、乱罚款现象有很大的减少。回顾过去，除了税收以外，企业的另一项负担则是各种“费”。由于我国许多地方政府机构庞大，行政管理费用居高不下，在预算内收入极端短缺，甚至还不够“吃饭”的情况下，就只能通过收费等多种方式来维持开支。在我国，有权力收税的机构只有税务局和海关两家，而能向公民和企业收费的机关却多如牛毛，只要有一点点行政权力的机关，就可以用各种名目收费。国家与地方要办一些什么事情，往往又会衍生一批靠收费吃饭的部门，使收费行为更加广泛化、规模化和系统化。
按规定，行政事业性收费，除少数作为规费纳入财政预算内管理外，大部分列为预算外资金，实行“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法。然而在实际执行中，由于收费主体多元化，并且缺乏有效的管理和引导，不少收费单位受小团体利益驱动，让资金游离体外，逃避专户监督，导致资金在自行安排使用中不同程度地存在混乱和浪费现象。收费资金成为收费单位“小金库”的重要财源，坐支挪用、胡支乱支现象十分严重。收费的“宽”与“滥”无疑加重了企业的负担。
（二）企业要求市场开放与政府的地方保护1.企业要求市场开放的利益分析市场开放与企业的利益有着十分密切的关系，甚至可以说在同样的条件下，市场开放程度的高低直接决定着企业利益的大小。市场的开放度与企业利益的关系可概括为以下五个方面。
（1）市场开放是企业的本质要求。企业来自市场，市场孕育企业，它们之间的关系可以说是生死与共，密不可分。企业的出现，是因为有了资本主义市场。在此之前有各种加工店铺或手工作坊，却没有企业。手工作坊与加工店铺的特点之一，就是“守株待兔”，坐等顾客上门。而企业则不是这样，它从诞生的那一天起，就面向四方，广招生意，要求有宽阔的市场。由此可以说，没有市场，也就没有企业。有企业，就必然要求有无限的市场。所以说，要求市场开放是由企业的本质所决定的。
（2）市场开放有利于企业资源的优化配置。企业如何生产出价廉物美的商品，如何又多又好地为顾客服务？其中重要的一环，就是取决于资源能否得到优化配置。企业资源怎样才能做到优化配置？这就取决于企业所处市场的大小。所处的市场大，企业就能在较大的市场范围内选择人、财、物等生产要素，做到好中选好、省中选省，以最小的投入，取得最大的效益。如果市场很小，就不可能做到“好中选好，省中选省”，而是只能“以次充好，勉强将就”，资源就无法做到优化配置。世界著名的跨国公司之所以能有强大的竞争力，其中重要原因之一，就在于这些公司生产经营所需的资源可在全球范围内进行优化配置。
（3）市场开放有利于企业拓宽销售范围。企业生产商品是为了销售。企业的发展取决于所生产商品的量的扩展或质的提高，而这都取决于市场的大小。市场范围的扩大，不仅有利于生产量的拓展，而且也有利于产品质量的提高。小范围内的销售好比“坐井观天”，不可能有大的视野，必然是闭塞落后。在国际范围内的销售就完全不同了，放眼世界，竞争激烈，见识和标准就不一样了。
（4）市场开放有利于企业扩大信息来源。经济全球化形势对企业最大的一个影响，莫过于信息化、网络化的崛起。信息化、网络化使企业对内有条件把各个部门、各个环节连接为一个整体，对外有条件把企业与全球各国和地区联结在一起。企业要能常青不倒，而且能继续发展壮大，关键就是要善于捕捉信息、筛选信息和运用信息。而信息来源的多少与市场关系极大。国际市场得到的是国际信息，其信息量当然是最大的，信息渠道也是最多的。企业如果只囿于本国市场甚至是本省市的范围内，得到的信息当然是少之又少。
（5）市场开放有利于企业提高竞争力。生理学上有个规律，叫“杂交优势”，意即父母双方血统越远，生下来的子女智商越高，体质越好。如果是“近亲繁殖”，就会影响子女的质量。企业也有类似的情况。企业所处的市场范围大，企业众多，“高手如云”，看起来竞争激烈，经不起竞争的企业一批批倒下去了，很有点“惨不忍睹”。但另一方面，经得起竞争的企业却一批批茁壮成长、发展壮大。在当今经济全球化的形势下，我们要哪一种企业呢？当然是要有竞争力的企业。这种企业才有条件参与国际市场竞争，才有能力与境外跨国公司抗衡。
2.政府地方保护的利益分析政府地方保护在我国许多省市中普遍存在，是完善市场经济体系、改善市场经济环境、健全市场秩序中的一个突出问题。据商务部对22个省、市、自治区的调研，有20个省市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害，有的还十分严重。据国务院发展研究中心对4000家企业的问卷调查，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。随着改革开放的深入和市场经济的发展，地方政府的地方保护也随之发生变化：一是保护的内容发生了变化。20世纪90年代以前，地方保护主要是限制本地资源流出，由此引发“烟叶大战”、“羊毛大战”、“蚕茧大战”等。后来由于市场供求关系的变化，地方保护从以往的限制本地资源流出，转变为限制外地产品和企业的进入。二是保护的手段发生了变化。过去搞地方保护，大多采用的是“硬”手段，如硬性规定某些资源不能“出”、某些产品和企业不能“进”等。而现在大多采用的是“软”手段，用各种形式设置障碍。三是保护行为合法化。地方政府通过两条途径使其合法化：一条是通过地方立法，制定有利于保护本地产品的地方性法规或规章；另一条是制定有利于本地企业和产品的技术标准、认证制度等，使外地企业和产品难以进入。
政府地方保护大致有以下几个特点：从行业来看，利税高的行业容易遭受封锁；从地区来看，欠发达地区、市场化程度低的地区比发达地区和市场化程度高的地区保护更多、封锁更严；从企业来看，大型企业易遭受地方封锁；从环节上看，流通领域受到的地区封锁更为严重，特别像连锁经营这类企业，在外地几乎很难生存（外资企业除外）。
地方政府为什么要千方百计地实施地区封锁，进行地方保护呢？主要有两大原因：①为完成承担的经济责任。最能立竿见影显示政府业绩的就是抓经济发展。而且有了GDP，其他的如财政上缴、社会就业等问题也就都能迎刃而解。但本地企业和产品竞争力不强，怎么办？唯一有效的方法就是实施对外封锁，而本地老百姓总是要消费的，就搞自产自销，保证经济发展。②为保证地方的财政开支。一个地区犹如一个家庭，“开门七件事”一样也少不了。钱从哪里来？就靠本地区企业提供的税收。再加上现行的财政体制中，中央和地方的收入按隶属关系划分，即中央企业的所得税归中央、地方企业的所得税归地方，这就促使地方政府要千方百计地保护地方企业的生存与发展，否则，地方财政就会“揭不开锅”。
3.企业与政府利益矛盾的焦点地方政府为什么要进行地区封锁？地区封锁为什么会久治不愈？单用中国几千年的“封建割据”遗毒是难以完全解释的。之所以会出现这种地区封锁的顽疾，根本原因在于利益关系的相互牵制。以下两对矛盾即是矛盾的焦点。
（1）外来企业与本地企业的矛盾——焦点在于利益得失。地方政府实施地区封锁，或说实行地方保护，绝不是心血来潮的主观意志，而是有深厚的客观基础的，这个基础就是本地企业。本地企业之所以要求政府进行保护，根本原因在于竞争不过外来企业。外来企业的进入就是对它们利益的瓜分。外来企业得了，而本地企业失了，这种利益得失的关系促使本地企业发出强烈的要求，要求政府进行保护。
（2）外来企业与当地政府的矛盾——焦点在于利益转移。地方政府实施地区封锁，既是当地企业的要求，也是政府自己的利益所在。地方政府既要保中央的财政上缴，又要保自己的财政开支。外地企业的进入，虽然也可能带来一点人头消费的好处，但其拿走的远远大于流入的。也就是说，外地企业的进入对地方政府不是带来财富，而是转移财富。这种利益转移关系促使地方政府坚定地站在本地企业一边，强烈地抵制外来企业。
（三）企业追求利益的非理性与政府监管的非规制1.企业利益非理性的表现企业理性地追求利益的最大化，这不仅是应该的，而且是应予保护的。而非理性地追求利益就不一样了，不仅应予揭露、批判，有的还需绳之以法。由于我国的市场经济刚刚起步，法制还不健全，再加上有些企业素质不高，非理性追求利益的企业还时有出现，主要表现在下列三个方面。
（1）把“逃避缴税”作为增效的措施。依法纳税本是企业应尽的义务。可有些企业却把纳税看成企业的负担，是损害了企业的利益，于是就想尽一切办法逃避缴税：有的采用境内逃税，有的采用境外逃税。
境内逃税的主要措施有：①两本账簿，各有用处。一本实账给自己，记录企业的实际业绩；一本账簿给税务，应付税收部门。给税务部门的账簿，大多是采用伪造或变造记账凭证、票据而形成的假账，通过隐瞒或少记销售收入，偷逃税款。②库存多处，暗藏心机。这些企业为了逃避或少缴税款，有意在多处设置库存，使税收部门无法对销售情况进行查实。③关联交易，减少缴税。如某工贸公司主营汽车销售，某运输公司是其关联企业。运输公司缴纳营业税，与工贸公司缴纳增值税相比，税率要低12个百分点。于是，工贸公司以微利或低于购入价的价格销售汽车给购车者，而购车者是运输公司的下属企业。运输公司则以管理费形式上缴利润给工贸公司，从而实现利润在关联企业之间的流动，达到少缴企业所得税的目的。④查出逃税，逃之夭夭。有的企业生产年年增，而利润总是“零”。当税务稽查部门查出其有严重逃税行为，刚要开出罚单，它早已逃之夭夭。
境外逃税的主要措施，就是“出海上岛”。所谓“出海”，就是到加勒比海；所谓“上岛”，就是到加勒比海及附近海域的岛屿，维尔京群岛则是其中最著名的。像维尔京群岛这样的离岸金融中心，与中国许多企业的联系越来越紧密。据媒体透露，目前在离岸金融中心注册的离岸公司已经数以万计，中国的不少知名企业也在那里注册。为什么要到那里去，目的有两个：一是逃避缴税。这可以传媒大亨莫多克掌控的新闻集团为例。1990年，该集团在世界拥有24家出版公司，其中最大的一家公司在百慕大注册。当年澳大利亚政府规定的企业所得税率是39%，而在百慕大注册的出版公司，该年的利润是22.7亿澳元，而上缴的税额仅为1.76美分，低得让人瞠目。二是为了上市。上市既是企业筹集资本的有效形式，也是规避风险的重要措施。但要在国内上市，需要“过五关，斩六将”，审批手续十分繁琐，证监会的要求非常严格，一般很难通过。而如果以离岸公司的名义在海外上市，就要方便得多，几乎是“百发百中”。
（2）把“制假售假”作为生财的捷径。照理说，企业应该“生财有道”。有投入，才有产出；投入多，产出也多，这是企业理性的表现。可制假售假者不是这样。他们以假冒手段，生产伪劣商品，按照国内外同类著名品牌价格出售，获得大量的黑心利润。
“制假售假”企业之所以需狠狠打击，是因为它们不仅破坏市场秩序，坑害善良的消费者，而且是对用知识（包括文化）创造品牌的企业的一种偷盗行为，使国家和受害企业蒙受巨大损失。据有关部门估算，我国每年因假冒伪劣产品造成的税收损失就达250亿元，企业损失2000亿元以上。
（3）把“商业贿赂”作为开拓市场的手段。某些企业对于有关政府部门的工作人员，从请客吃饭到送红包、送银行卡，再到支付“技术服务费”、“顾问费”、“咨询费”等，以这些作为开拓市场、争取项目的一个重要手段。这种商业贿赂行为不仅量大面广，渗透到医疗、电信、金融、建筑等各个领域，而且为许多企业所默认，成了一种要办事、办成事的“潜规则”，这是十分可怕的。
2.政府监管非规制的探源对于“规制”虽然有着不同的理解，但下列几点认识是较为统一的。规制的主体是政府，规制的客体是各种经济主体，主要是企业。政府规制的主要手段则是凭借政府的权威，制定和实施各种规则和制度，迫使或者激励企业按照规则、制度办事。而我国的现实情况是，企业之所以会有非理性的表现，原因当然很多，而其中一个重要原因就与政府的非规制有关。即政府对企业的非理性行为，不是该管不管，就是管而不当。
（1）在税制上的非规制——“暂行条例”太多，使“人情税”、“关系税”广泛存在。我国的税制，经过多年来的改革，虽有长足的改进和完善，但确也存在着许多不足，其中之一就是税制的随意性仍然较大。大多数税收法规不是以法律的形式，而是以“暂行条例”、“暂行规定”等形式存在，如：《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《城市维护建设税暂行条例》、《征收教育费附加的暂行规定》、《企业所得税暂行条例》等。这么多的“暂行”，缺乏法律的权威和尊严，“人情税”、“关系税”等也由此而广泛存在。
税收政策的模糊性必然会带来两种情况：一是使税务机关拥有较大的裁量权，对企业的纳税可松可紧，关键是看企业对税务机关、税务人员的“态度”。“态度”好，从轻征收；“态度”不好，就从高征收。另一种则是强烈刺激企业的“寻租”行为，想方设法与税务机关搞好关系。这样做既可以增进彼此感情，“加强合作”，又能实现减税的目的。小一点的可以不缴或少缴滞纳金，大一点的可以享受各种税收优惠。因此，有办法的企业就去找“关系”，没办法的企业不是做假账，就是“出海”、“上岛”，尽力逃避缴税。虽然新的《税收征管法》有利于遏制税务部门口头无纸化的规定，但也仍然无法彻底杜绝这一现象。
我国税制上存在的又一问题，是在几个主要税收科目上法定税赋太高，而实际征收并没有那么高。法定税赋太高，不仅为“税负痛苦指数”提供依据，而且会引发有些企业逃避税收的行为，这是不可取的。此外，营业税有重复征收的情况。而在所得税方面，外资企业所得税的法定税赋不高，而内资企业则还比较高。
（2）在打假上的非规制——“主体错位”，打假成了“猫鼠游戏”。谁是打假主体？从法律层面看，当然是政府职能部门，如工商行政管理部门等。但我国的现实情况不完全是这样，企业成了打假主体。不是政府要打，而是企业要打。为了减少或消除假冒伪劣商品对受害企业产品的冲击，现在有越来越多的企业投入打假行列，特别是日用品和食品行业。许多知名企业不惜投入巨资，在企业内设打假办公室，在国内设专门的打假机构和专职人员。那么，有关政府职能部门在干什么呢？对此，许多企业主管打假的负责人有说不完的苦衷和委屈。他们说，要政府部门打假，是要“请”或“求”的。还不是“请”之就来，必须事先做好充分准备。如企业必须做好摸点、侦查、取证等一切前期工作，并负责承担运输、储运、销毁假冒伪劣产品的全部费用，以及承担职能部门外出人员在打假中的吃、住、行等一切差旅费用。这还不算，企业还要在资金上对政府职能部门打假表示“感谢”。感谢费名目繁多，有加班费、赞助费、补贴费、办案费等等。这虽是前几年的现象，但现在也不能说已完全绝迹。企业与政府的这种关系就是打假上的“主体错位”。
打假的“主体错位”所造成的负面效应极为严重：首先是政府职能部门的执法功能被弱化或淡化，这无疑是对制假造假者的宽容，使这些造假企业更加有恃无恐；其次是有些企业有假打不起，有假不愿打，从而在社会上产生“谁有钱谁打假”的不良影响；最后，是使打假成为“猫鼠游戏”，导致假货越来越多。
（3）在商业贿赂上的非规制——贿赂行为界定不清，缺乏长效治理机制。自2006年起，我国把治理商业贿赂作为反腐败工作的重点，并成立了由22个部委参加的专门领导小组。这虽起到了一定的作用，但并未达到预期的要求。据了解，在现实的工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发等领域，商业贿赂仍时有出现。原因与政府的非规制有关。
其实，我国似乎并不缺少商业贿赂方面的法律。早在1993年，禁止商业贿赂的法律条款就写进了《反不正当竞争法》；1996年，国家工商总局又颁布了《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》；在《刑法》中则规定，行贿罪可处10年以上有期徒刑或无期徒刑。可实际并未完全按此执行，原因何在？
首先是对商业贿赂行为尚未作出专门的、明确的法律界定。商业贿赂这一概念本身的模糊性使得各执行部门理解各异，对于查处的态度和方法也就各不相同，这无疑造成了有关部门执法的障碍。与此同时，由于相关法律规定的不完善与不合理，使得现实中大量商业贿赂行为得不到应有的曝光、立案和处罚。如《刑法》规定贿赂犯罪对象仅限于财物，这一条现已无法满足打击商业贿赂的需要。
其次是缺乏治理商业贿赂的长效机制。我国现行的各有关法律法规较为分散，缺乏对商业贿赂统一的法律界定，难以适应当前商业贿赂向多行业、多领域蔓延的趋势。要能有效地遏制商业贿赂，就必须积极探索并尽快建立长效的治理机制：一要建立和完善惩治商业贿赂的立法体系，同时修改有关的法律法规，使它们的法律用语和法律界定与惩治商业贿赂的法律相一致。二要消除孳生权力腐败的领域，堵塞权力寻租的机会和空间。这就需要打破行业垄断和行政垄断，把该由市场配置的资源还给市场，以铲除官商勾结的土壤，大力压缩商业贿赂的生存空间。
（4）在食品安全上的非规制——执法多头，监管不成体系。提起食品安全，许多人总是有点提心吊胆：“福寿螺撂倒人”事件还历历在目，而“红心鸡蛋”、“多宝鱼”等事件又接踵而至。至于过去出现过的病猪肉、瘟鸡肉、激素菜、洗衣粉油条等更是挥之不去。食品安全事故频出，问题就出在对食品安全监管的非规制。
因此，为有效地对食品安全进行监管，我国现行的“多头执法”体制必须改革：监管的权限必须相对集中，监管的环节必须精简，监管的手段必须先进；应由食品安全监督领导机构整合执法资源，明确职责分工，实行统一执法，建立起统一、协调、权威、高效的食品监管体制。据报道，经国务院常务会议审议通过并于2008年9月1日起执行的新的管理体制是，明确卫生部管理国家食品药品监督管理局和国家中医药管理局。由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监管，并承担组织查处食品安全重大事故的责任。
3.企业与政府监管中的主要矛盾（1）企业素质与政府监管之间的矛盾。马克思在论述资本主义企业的资本原始积累时，有一段非常概括而形象的描述：资本原始积累过程，绝不是像资产阶级经济学家所描写的那样，是一个田园诗式的过程，而是长期的、一系列暴力和掠夺的过程，“是用血和火的文字载入人类编年史的”。
社会主义市场经济与资本主义市场经济不同，社会主义市场经济条件下的企业与资本主义市场经济条件下的企业也有所不同。在这里不该有“血”，也不该有“火”。但有一点却是值得思考的。当市场经济刚刚萌芽、还很不成熟的时候，在这个基础上成长起来的企业不可避免地会有许多不成熟的表现。用现在的行话来说，有不少企业纯粹是“经纪人”的企业，与企业公民的要求相距甚远。为什么会把逃避缴税作为增效的措施、把制假售假作为经营的捷径、把商业贿赂作为开拓市场的手段，就在于这些企业除了多多赚钱、快快发财外，根本没有公民意识和社会责任意识。这当然不是指全部企业，而是其中极少的一部分。但这极少的一部分，绝不是几家、几十家或几百家企业，而是数目相当惊人的一批企业。
企业的非理性，客观上需要由政府加以规制。可许多政府部门却规制不得力、不到位，不仅未能有效控制企业的非理性行为，而且还出现了“守法经营企业吃亏、非理性企业发财”的局面，造成极其不好的市场环境和社会影响。政府监管不力的主要原因在于三个“不适应”：①经济能力不适应。市场经济起步之时，是企业非理性生产经营的多发、频发时期，需要加强执法人员、增添现代化的执法手段、投入较多的执法费用等等。可财政拨款与实际需要之间存在着极大差距，以至于出现打假“主体错位”的情况。②执法人力不适应。在市场经济起步的时候，由于是企业非理性行为的多发时期，需要相应增加人员，增强执法力量；当市场发展成熟了，市场秩序建立起来了，执法人员才可以相应减少，甚至实现完全自治。增人需要增加支出，由于经济能力不适应，也就无法增添相应的人力。对企业只能抽查，而不能全查。有些企业几十年也查不到一次。③监管能力不适应。在社会主义市场经济条件下，对企业特别是对外资企业、国有企业怎样监管，完全是一个新的课题。怎样把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面来，也都需要从头学起，从实践中学起。而政府监管能力的不适应是当前的一个主要问题。
（2）政府之间局部利益与全局利益的矛盾。执法必须统一，这样才能目标一致，步调一致，取得事半功倍之效。反之，多头执法，必然是劳民伤财，弊多利少，难以取得预期效果。这是人所皆知的一般常识。既是常识，又因何不能实行统一执法呢？这就涉及各地方政府之间、各政府部门之间的利益关系了。政府机构的每一次改革，管理职能的每一次调整，都不可避免地涉及权力和利益的再分配。其中首先是权力，权力的削弱或减少就意味着利益的削弱或减少，而权力的增强就意味着利益的增多。在这种情况下，执法权力的集中就意味着许多地方政府和政府部门要失去相应的权力，减少相应的利益，这些政府和部门当然不愿意，总要想方设法加以抵制、拖延或反对。
三、企业与政府利益矛盾的治理对策（一）治理前提是转变政府职能正确处理企业与政府的利益关系，矛盾的主要方面是政府。政府对企业负有引导、教育和示范的责任。政府的职能正确了、到位了，企业的有关问题就比较容易解决了。
政府转变职能，就是要根据市场经济下企业与政府的分工，根据政府调控市场、市场引导企业的要求，从原来的无限政府转变为有限政府，从原来的权力政府转变为责任政府，从原来的审批政府转变为服务政府，从原来的人治政府转变为法治政府，等等。在社会主义市场经济条件下，政府所行使的职能主要就是依据法律和政策，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。需要政府调控的是市场作用涵盖不到的领域，如总供给、总需求、社会保障、城乡和区域的均衡发展等；需要政府监管的是市场失灵的领域，例如公共产品、公用事业、劳动关系等；需要政府干预的是企业有内部效益但可能损害公共利益的领域，如资源、环境、土地等；需要政府投入的是外部效益大于内部效益的领域，如基础教育、公共卫生、某些基础设施等。
政府转变职能，之所以是正确处理企业与政府利益关系的前提，从利益角度讲，主要体现在下列几方面：①有利于为企业提高市场效率。政府转变职能，做自己该做的事，如不断改善基础设施、提供公共产品、培育功能齐全的中介服务、创造良好的市场竞争环境等，有利于培育有效率市场，从而有利于企业提高效益。②有利于保护企业的主体地位。政府职能不转变，就必然会发生政府“越位”、“缺位”和“错位”的现象。政府转变职能，解决了“越位”、“缺位”和“错位”，能促使企业真正成为市场主体，而且是有效率的主体。③有利于减轻企业负担。政府转变职能，只做政府该做的事情，就能大大精简机构，减少公务人员，达到精兵简政、减少财政开支的目的。财政开支的减少则意味着企业负担的减轻。④有利于为企业发展提供有力的服务。政府转变职能，必然要为企业服务。如为企业及时提供市场信息，特别是国际市场的信息；在资金、人力、政策、法律等方面为企业开拓国际市场提供方便；等等。
（二）治理核心是节约政府开支企业与政府利益关系矛盾的焦点在于企业创造的利润如何分配的问题。扣除支付给劳动者的报酬之后，剩下来的就是在企业与政府之间进行分配：政府拿得多了，企业得到的就少了；反之，政府少拿一点，企业就能多得一点。那么，怎样才能使政府既不向企业多拿，又把工作做好呢？这就需要节约政府开支。
我国财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而直接用于民生领域的文教、科研、卫生、社会保障等支出所占比重最小。据报载：1992—2005年，文教、科研、卫生、社会保障等支出增长了36倍，而行政管理费则增长了76倍。行政费用的支出远远高于民生领域的支出，这就很不合理了。在行政费用的支出中，明显不合理的是“三公”：每年公车消费4000亿元，公款招待2000亿元左右，公费出国3000亿元左右，三项合计9000亿元左右。
除财政支出外，政府支出还有一笔很大的费用是来自预算外，据2007年全国两会透露约有2万亿元。这笔钱花到哪里去了？都花到了温家宝总理在《政府工作报告》中所指出的讲排场、比阔气、扩建与新建办公大楼、豪华楼堂馆所等事情上。这笔钱从哪里来？据全国政协委员保育钧说，预算外资金有如下几个部分：第一，各级政府部门的收费，每年有近1万亿元；第二是社保基金，目前还没进入预算，全国有8000亿元；第三，地方政府的土地收入，一年大概有5000多亿元；第四是国有资产的收入。根据最保守的估计，每年至少有2万亿元的巨额收支游离于财政管理之外。
把财政预算内和预算外两笔费用加起来，政府的支出是一个十分庞大的数字。要使企业与政府的利益关系得到正确处理，节约政府开支实为关键。政府的开支节约了，一切问题就都比较好解决了。
（三）治理基础是提高企业素质提高企业素质，最根本的一条就是要使企业做一个负责任的“企业公民”。企业的经济属性决定了它必然要追求利润，实现价值最大化。但是，按现今社会的要求，企业的价值最大化并不等同于利润最大化，而是在实现利润最大化的过程中，取得企业品牌、美誉度、社会形象等的最大化。这就需要企业主动承担相应的社会责任。伴随着企业社会责任与可持续发展等理念成为国际上的主流思潮，“企业公民”这一概念不仅得到了广泛传播，而且已成为公司核心价值的重要内容之一。《财富》和《福布斯》杂志在全球企业排名评比中，不仅以总收入、利润等作为定量指标，而且还加上了社会责任标准，可见企业公民这一概念和要求的深入性和国际性。
企业有了这种社会责任感后，还会去做制假售假、坑害消费者的非理性的事情吗？当然不会。企业素质的提高，有利于企业与政府利益矛盾的减少，甚至进入互帮、互促、互赢的境界。
提高企业素质，既要抓紧，也不能速成，需要耐心、积极地引导，逐步推进。
（四）治理目标是重塑政企关系在未来的发展中，企业与政府应建立什么样的关系，这是一个需在实践中不断研究、不断完善的课题。以现有的认识，从重塑政府这方面看应注意以下几个方面。
重塑的基本思路是：根据建立现代市场经济的基本要求，努力实现政府主导型经济向市场主导型经济的转变，尽快改变“强政府、弱企业”的格局，并最大限度地减少行政手段，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；根据政府角色定位，切实理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的职能边界，明确职责、各司其职，建立起新的关系；根据经济社会加速转型的趋势，强化政府的公共服务职能，推进政府公共服务的全覆盖和制度化；根据制度创新的要求，努力借鉴世界先进国家推进政府改革与转型的经验，力争花10—15年时间，创建一个具有中国特色、时代特征的新型的政企关系。
重塑的基本取向：①应是一个有限的政府。在传统计划经济下的政府，是一个无限政府，政府样样都要管，又似乎样样都会管，成了一个“万能政府”。新型的政府只做自己该做的工作，把政府管不了、管不好的事情交给市场主体——企业和社会中介组织去做。从无所不包、无所不为的全能政府，转变为有所为、有所不为的有限政府。②应是一个服务的政府。传统的政府管理，热衷于“管、审、批”，这与新型政府的要求是相悖的。新型的政府，不是说不要“管、审、批”，而是说不能“热衷”，而要“适度”。不是多多益善，而是要设法减少或缩小行政审批的范围。对那些虽由政府部门承担，但可通过市场主体自主解决和市场竞争机制有效调节的事项，一律不再纳入行政审批的范围。必须行政审批的，就必须完善行政审批的方式。能通过核准和登记备案方式管理的，一律实行核准和登记备案制度。此外，还需要规范行政审批的程序。程序安排要简单快捷，尽量减少中间环节。作为一个服务型政府，从经济性公共服务来说：一是提供公共产品和公共服务方面的服务；二是维护社会秩序、确保公平竞争方面的服务；三是实施宏观调控方面的服务。服务的目的，对企业来说，就是为各行各业的企业营造一个稳定、公平、有序、高效的投资和经营环境。③应是一个负责任的政府。从中央到地方，不论哪一级政府都应是“言必信、行必果”，提出的目标，应力求实现；向人民作出的承诺，应条条落实。绝不说空话，绝不开“空头支票”，成为率先诚信的示范者。④应是一个讲效率的政府。提高政府效率，关键是两条：一是从根本上提高政府的管理水平，亦即提高政府的能量。这就需要推行公共服务绩效化管理，探索建立以结果为基础的责任机制，全面提高每一个公务员，特别是领导者的思想素质和管理水平；二是依靠社会的力量，整合所有社会资源，形成一个上下共管、政社共治、政企协同的管理格局。提高政府工作效率，从某种意义上说，关键点不仅在于政府自身的制度创新和积极作为，更重要的是动员和组织“人民共治”的本领。⑤应是一个法治的政府。现代市场经济从本质上讲是法治经济，政府职能转变应当坚持法治政府的取向。所谓法治政府，就是政府要依法履行职责，规范和约束行政权力；要依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济、社会事务，协调与企业的关系等。坚持法治政府取向，这既是转变政府职能的重要内容，也是完善社会主义市场经济的一个关键环节。
