一、政府官报的出现
按照现代意义上的报刊概念，1896年前清政府没有公开发行的官报。起初清朝统治者对报业非常轻视，因此当1851年江西学政张芾上书请求创办官报时，被咸丰皇帝斥为“识见错谬，不知政体，可笑之至”。①
直到1896年，政府对创立官报的态度才发生改变。同年，康有为、梁启超在北京创办《中外纪闻》，已摇摇欲坠的清政府看到报纸巨大的社会影响力，同时看到高压政策没有达到预期效果，开始转而创立维护自己统治的舆论系统，反对异己言论，才批准总理各国事务衙门的奏请，将维新派创设的“强学书局”改为“官书局”，出版《官书局报》和选译外报的《官书局译报》，这是清政府公开发行新式官报之始。“百日维新”期间，光绪皇帝曾批准上海《时务报》改为《时务官报》，但没有办成，戊戌政变后，连《官书局报》也被迫停刊了。②
官报大量创办是在1901年以后。1901年，慈禧太后迫于形势要推行“新政”，与此相配合，一些地方督抚为了装点门面，相继办起了一些官报。如1902年，直隶总督兼北洋大臣袁世凯在天津创办《北洋官报》；此后，江苏《南洋官报》、《山西官报》、《安徽官报》等地方官报相继在各省创办，其中以张之洞亲自督办的《湖北官报》较有特色。1906年，清政府宣布“预备仿行立宪”后，中央和地方政府办的官报多了起来。1907年，由中央考察政治馆创办的《政治官报》，是清政府的正式机关报。同时，商务部和学务部也创办了《商务官报》和《学务报》。一些地方政府先后办起了许多教育官报、政法官报和实业官报。这些官报的内容主要是公布法律、命令、文案等，且大多是免费发到各级衙门和学校，与一般读者无缘，并没起到左右舆论的作用。③
二、新闻政策的变化
清政府及官场对报刊的态度有一个反复变化的过程，最初因屈于外侮，为维新而提倡办报；其后又以非议杂兴，为革命而禁止。这种前后迥异的态度以戊戌政变为界限，其直接体现在提倡报馆及阅报与禁止报馆及阅报问题上。
在政府对报纸认可并推广的阶段，各省大吏，望风承旨，自属当然之事。例如，湖北总督张之洞曾在善后局拨款订购《时务报》288份，发给全省文武大小衙门及各书院各学堂；浙江巡抚购《时务报》，发给各府州县；湘抚购买《时务报》，发给各书院；广西洋务总局通饬全省府厅州县，购阅《知新报》；直隶总督袁世凯通饬各衙署局所，购阅外交报；其他如《湘学新报》见于湖南学政江标之奏牍；《渝报》见于川东道之告示。这些都是当时的报纸引以为荣的事情，同时各省大吏也颇受报纸之影响，常采用报纸上的言论纳入奏牍。
戊戌政变失败，慈禧太后复政后，立即于光绪二十四年八月二十四日（1898年10月9日）下谕令查禁报馆，访拿主笔。《清议报》创刊后，攻击慈禧太后及刚毅、荣禄等人，引起政府记恨。1900年，清政府下谕加大追捕康有为、梁启超的力度，其中在查禁报馆、访拿全国报馆主笔的上谕中称：“莠言乱政，最为生民之害。前经降旨，将官报《时务报》一律停止。近闻天津、上海、汉口各处仍复报馆林立，肆口逞说，捏造谣言，惑事诬民，应予以设法禁止”，命令各督抚认真要求属下查禁，并污蔑报馆主笔皆为斯文败类，不顾立廉耻，要求命令地方官严行访拿，“以重惩治，以息邪说而靖人心”，同时认为只要使购阅者无人，则康、梁等即不能施加其影响，因此责令沿海各督抚对购阅康、梁之报章者严加惩办，企图通过国家暴力阻止人民获得信息的权利。
这道上谕颁布后，导致全国各地报刊纷纷闭歇或改挂洋牌，新闻事业元气大伤。1898年上海出版的23家中文报纸，只剩下13家继续出版；在其他城市出版的14家报纸，只有6家出版，这样中文报纸就减少到19家。据说，清政府收买了剩下的一些主要报纸的编辑。在禁止报馆、严拿主笔的上谕之下，内地报纸遂寥若晨星，或避歇，或迁入租界。
1906年7月，清廷又颁布《大清印刷物专律》，对报刊的注册、审批、处罚等都作了严格规定，其中，最重要的一则是关于印刷物中讪谤罪的规定，“令人阅之有怨恨或侮慢，或加暴行于皇帝、皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制者”，即构成“讪谤”罪，处以十年以下监禁或5000元以下的罚款。这项法律还赋予地方官吏对指控印刷物、逮捕报人和查封报馆的权力。同年稍后，巡警部颁布了《报章应守规则》，规定报馆必须经过巡警部批准，严禁报刊刊登“诋毁宫廷”、“妄议朝政”、“妨害治安”、“败坏风俗”和涉及“内政外交秘密”的文字。①
1908年1月，清廷正式颁布《大清报律》，进一步加强了对报业的控制。该报律规定：报纸在创刊前除了向警察机关注册外，还必须交纳保证金，每期报纸发行前必须将样品呈送行政或警察机关审查；禁止报刊刊登诋毁宫廷、淆乱政体、扰乱治安的言论，违者永远禁止发行；禁止刊登未经官报、阁抄发布的谕旨和奏章；在国外出版的报刊违反以上规定者，由海关没收销毁。①
报律颁布前，政府大吏中的守旧者就常禁止民间阅报，言论稍露锋芒的报纸鲜有不遭蹂躏者。报律颁行后，官厅更加有所根据，任凭己意对待报业。光绪末年及宣统年间，政府封闭报馆之举不断。
三、政府与报业的关系
清政府最初曾因抵御外侮而提倡阅报，但当它发现民众也通过报纸来讨论国事、批评政府时，开始对报业及其社会影响力感到害怕，并试图通过政权力量对报业进行扼杀，不允许有异己之声出现。
著名报业学者戈公振分析中国官场仇视报刊的心态时说：“盖官权之无限久矣，出一言而莫予敢违，以习惯之所趋，而成为不文之法。今忽有昌言无讳之报馆，与立于极端反对之地位，而时时刺取不可告人之隐事，宣诸万众之听闻，恶其所为，则思去其籍。彼巍然民上之有司，其痛心疾首于报馆欲得而甘心以为快者，岂一朝一夕之故哉？”②
清政府甚至将打击面扩大到阅报者，一度规定无论是卖报者还是阅报者均将受到严惩。在民心所向、大势所趋的社会发展潮流中，这种依靠强权的做法终归徒劳，且更激起民众对舆论的关注和对信息的需求。
清政府压制报业的政策在某些地区并不能真正得以实行，上海即是一例。在政府的残酷打击之下，上海报业得益于租界庇护，真正因禁报而避祸停刊的只有几家，其他停歇的各报则多半有别的原因。至于其他正在出版的各报，几乎没有一家理睬那道上谕的。对清政府企图依靠强制力量压制报业的行径，《字林西报》的总主笔立德禄，曾撰文挖苦慈禧就像英国寓言故事中那个企图用一个拖把去阻挡大西洋潮汐的帕廷顿（Dome Parlington）那样可笑。
清政府对其难于涉及的地区，除创办自身的报刊外，还采取金钱渗透和收买的办法以混淆舆论视听，上海就曾成为清政府施用这一手段的重要地区。③政府的这些做法助长了新闻界道德的堕落。
姚公鹤在《上海闲话》提到，当时报纸的道德已堕落到极点，真正的言论无处可发，由此产生更大的反作用力，导致主张根本变革的报纸应时而生。这种报纸盛行后，全国为之风靡。研究者认为，清政府没有仔细辨别舆论而失去极大的机会来缓和反对派的势力，其实当时立宪派与革命派所主张的政见本质不同，但两派之争执以立宪为前提，如果政府能够真正实现立宪，则根本问题即已解决，革命派之消融或在意中。但清政府名为立宪、实际违宪之事层出不穷，最终立宪派也爱莫能助。及至辛亥革命，即使是立宪派的报纸，也都一折而入于革命运动。①
清政府对报纸的认知一直高高在上，以为可用传统的方式生杀予夺，或是贿赂的方式使其变节，但它的确没有预料到这些报纸背后所代表的社会大势及所蕴藏的革命能量。轰轰烈烈的社会变革运动会因外部的压力而停滞不前，但它给社会所带来的新观念、新意识的传播却不会戛然而止，甚或引发更多需求。清政府认识上的滞后及对舆论采取的粗暴行径，使之不能以正确平和的心态对待报刊舆论，更遑论以此调整与社会各方的关系，最终使其越发失去民心。
