一、中央与地方在财经管理上集权与分权的思想
宋代立国之初，惩唐末五代藩镇割据之弊，进行了一系列加强中央集权制的措施，“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”《长编》卷2.，将地方上的兵、财、刑、行政大权收归中央。宋初，有关财政方面收权的记载于史籍频频见到，兹举其要：
是岁（乾德二年），始令诸州自今每岁受民租及管榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类，悉辇送京师。《长编》卷5.
（乾德三年），申命诸州，度支经费外，凡金帛以助军费，悉送都下，无得占留。时方镇阙守帅，稍命文臣权知，所在场院，间遣京朝官廷臣监临，又置转运使、通判，为之条禁，文簿渐为精密，由是利归公上而外权削矣。《长编》卷6，《宋史》卷179《食货下一》，文字略有不同。
（开宝六年），令诸州旧属公使钱物尽数系省，毋得妄有支费。《文献通考》卷23《国用一》。
朝廷自克平诸国，财力雄富，然聚兵京师，外州无留财，天下支用悉出于三司，故费浸多。《长编》卷34.
从宋初宋太祖集中财权的诏令和措施可以看出，其思路主要有以下几个方面：一是把地方诸州的金银、钱币和布帛等财物，留除应有的开支外，其余均运送集中到京城；二是派遣京朝官廷臣到地方监督，并设置转运使、通判等管理监督地方经济；三是地方收支及账籍要申报三司批准审核。
宋代自宋太祖加强中央集权制一直至宋神宗熙宁年间，其财政管理始终是高度集权中央。正如司马光所说：“祖宗之制，天下钱谷，自非常平仓隶司农寺外，其余皆总于三司，一文一勺以上悉申账籍，非条例有定数者不敢擅支，故能知其大数。”《长编》卷368.这种高度集权的财经体制给管理和监督带来了困难，最突出的表现是“三司簿领堆积，吏缘为奸”《宋史》卷267《陈恕附魏羽传》。。熙宁五年，朝廷“于三司取天下所上账籍视之，至有到省三二十年不发其封者。盖州郡所发文账，随账皆有贿赂，各有常数。常数已足者，皆不发封。一有不足，即百端问难，要足而后已”《苏辙集·栾城集》卷40《论户部乞收诸路账状》。以下2个自然段引文未注出处者，均见于此。。有鉴于此，朝廷依照曾布上奏，专置账司，点磨文账。但是“至元丰三年，首尾七八年，所设官吏仅六百人，费钱三十九万缗，而勾磨出失陷钱止万缗”《宋史》卷179《食货下一》。。朝廷知其无益，元丰改制，并归比部。总之，财权过分集中中央，通过在中央设立专门机构进行管理，成本高于收益。
元祐元年（1086年）八月十七日，苏辙上《论户部乞收诸路账状》，就如何协调中央与地方财政管理权发表了自己的见解。他建议把地方财经账籍分为两大类，“内钱帛、粮草、酒曲、商税、房园、夏秋税管额纳毕、盐账、水脚、铸钱物料、稻糯账，本司别造计账申省。其驿料、作院欠负、修造、竹木、杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车驴草料等账，勘勾讫架阁”。这种做法比较合理，“盖谓钱帛等账，三司总领国计，须知其多少虚实，故账虽归转运司，而又令别造计账申省。至于驿料等账，非三司国计虚赢所系，故止令磨勘架阁”。这样主次轻重得当，既解决了朝省汇集账籍过多，无法全部勾覆，造成积压甚至营私舞弊的问题，又避免中央对地方财政失去控制监督。而且“诸路转运司与本部州军地里不远，取索文字近而易得，兼本道文账数目不多，易于详悉。自是外内简便，颇称允当”。苏辙这里提出的诸路转运司就地审核本部州军，其优点是比较容易获取被审资料，并且由于分散各路，资料不至过多，能够较细致地审核。当然，由地方转运司审核也可能出现另一种问题，即各级长官惧于承担责任或碍于情面，往往不敢也不愿严格审核监督，更有甚者还替被审对象隐瞒真相，予以包庇。对于这种可能，苏辙早在熙宁二年（1069年）三月《上皇帝书》中就已有考虑：“夫天下之财，下自郡县而至于转运。转相钩较，足以为不失矣。然世常以转运使为不可独信，故必至于三司而后已。夫苟转运使之不可独信而必三司之可任，则三司未有不责成于吏者，岂三司之吏则重于转运使欤？”②③《苏辙集·栾城集》卷21《上皇帝书》。据《长编》卷383此段文字之后李焘自注，苏辙的这一主张没有得到朝廷的采纳，但他提出的协调中央与地方财经上集权与分权的思想是合理可行的，其认识是深刻的。因为他看到“天下之财，其详可分于转运使，而使三司岁揽其纲目，既使之得优游以治财货之源，又可颇损其吏，以绝乱法之弊”②《苏辙集·栾城集》卷21《上皇帝书》。。这是因为“三司之吏，世以为多而不可损，何也？国计重而簿书众也。臣以为不然。主大计者，必执简以御繁，以简自处，而以繁寄人。以简自处，则心不可乱；心不可乱，则利至而必知，害至而必察。以繁寄人，则事有所分；事有所分，则毫末不遗，而情伪必见。今则不然，举四海之大，而一毫之用必会于三司，故三司者案牍之委也。案牍既积，则吏不得不多。案牍积而吏多，则欺之者众，虽有大利害，不能察也”③《苏辙集·栾城集》卷21《上皇帝书》。。显然，苏辙认为三司作为最高理财机构，必须执简御繁，否则，将为琐事所困，反而捡了芝麻丢了西瓜，失去了管理监督财经活动的重大职能。
宋代，有关中央与地方财经管理上集权与分权的议论并不多见。元丰初年，中央曾把某些账状下放给各路转运司或提刑司审核，但是自元祐元年开始，中央把这些权力收归户部，宋朝又恢复财权高度集中中央的局面。南宋时期，为应付战争的需要，财权仍高度集中于中央，以便于统一调配。即使总领所具有相对独立的财政权，但“东南三总领所掌利权，皆有定数，然军旅饥馑则告乞于朝。惟四川在远，钱币又不通，故无事之际，计臣得以擅取予之权，而一遇军兴，朝廷亦不问”《文献通考》卷24《国用二》。。仅从《宋会要·职官》52记载可知，南宋朝廷经常遣官点检总领所钱粮财赋，以便加强对其的控制监督。
二、宰相总理全国财经事务的思想
宋太祖在集中财政的同时，为了防止大权旁落，又实行行政、军事、财政三权分治。其结果是中书虽然作为宰相，总领行政事务，但基本上不参与财政事务的管理。正如《建炎以来朝野杂记》甲集卷19所载：“国朝承五季之旧，置三司使以掌天下利权，宰相不预。”这种机制运作的结果暴露出了一些问题，宋仁宗至和二年（1055年），知谏院范镇言：“伏见周制，冢宰制国用，唐宰相兼盐铁转运，或判户部，或判度支，然则宰相制国用，从古然也。今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知，故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密院减兵、三司宽财以救民困者，制国用之职不在中书也……欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力庶几少宽，以副陛下忧劳之心。此非使中书、枢密大臣躬亲繁务如三司使之比，直欲令知一岁之计以制国用尔。”《长编》卷179.正如范镇所云，中书、枢密院、三司分掌行政、军政、财政的体制的缺陷在仁宗朝对西夏长期的战争中国力消耗严重、财政困难的情况下凸显出来，即三权分治不能很好协调征收赋税、战争对财力的消耗、财政是否足以支持等之间的关系。范镇所提出的中书、枢密院必须与三司“通知兵民财利大计”有深刻的时代背景，是想通过改变自宋太祖以来行政、军事、财政三权分治的运行机制，作为解决财政困难的一种手段。
宋代三冗（冗兵、冗官、冗费）问题在宋真宗时期就已出现，到了宋仁宗时期，则进一步严重化。《长编》作者李焘在范镇此段奏言之后依据《食货志》材料做了注释，对此进行说明：“真宗时，内外兵九十一万二千，宗室、吏员受禄者九千七百八十五。宝元以后，募兵益广，宗室蕃衍，吏员岁增。至是，兵二百十五万九千，宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄廪俸赐从而增广。又景德中，祀南郊，内外赏赉缗钱、金帛总六百一万，及飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不缺。自天圣以来，帝每以经费为虑，命官裁节者数矣，臣下亦屡以为言，而有司不能承上之意，牵于习俗，卒无所建明，议者以为恨焉。”在国家财政支出不断增加，国力有限不堪重负，常常捉襟见肘的情况下，统筹安排财力就显得格外必要。
范镇提出的改变中书、枢密院、三司三权分治的系统思想，不仅有其深刻的时代背景，而且还经过一个发展的过程。庆历八年（1048年）三月十六日，宋仁宗曾下诏云：“间者西陲御备，天下驿骚，趣募冗兵，急调军食，虽常赋有增，而经用不给，累岁于兹，公私匮乏。加以承平浸久，仕进多门，人浮政滥，员多阙少，滋长奔竞，縻费廪禄……朕思济此急务，罔知所从。以卿硕望，故兹访逮，躬伫条画。”《宋朝诸臣奏议》卷147《上仁宗答诏条画时务》。臣僚曾公亮随即在《上仁宗答诏条画时务》中提出：“臣伏闻祖宗旧制，三司每季供粮草文账一本赴枢密院，夫枢密不主财赋而使供账者，是欲置废兵马，常使与刍粮照对也。往岁枢臣不练事体，称粮草本属中书，密院供账久为闲冗，乞自今罢之。则知枢密总兵，自来罕问粮草之有无。如此谋国，岂天下取安之计也？今圣虑轸及，中外大幸。愿陛下毕举而行之，使太平可致也。”《宋朝诸臣奏议》卷147《上仁宗答诏条画时务》。由此可见，范镇中书、枢密院必须与三司“通知兵民财利大计”的思想是在“祖宗旧制”的基础上，不单从军队的粮草供应，而且是从“制为国用”的高度，从而达到枢密院减兵→三司宽财→民力少宽的理财目标。范镇的这一思想是对宋初至仁宗朝以来中书、枢密院、三司三权分治体制的补充与完善。原三权分治体制主要是着眼于通过分权达到行政、军事和财政权的分割，防止大权旁落，有利于皇帝大权独揽，无所不总。而范镇的上述思想则是解决分权之下的协调，达到统筹安排财力，使“公私匮乏”局面有所改变。揆诸史籍，范镇的这一思想并未在实践中得到有效的施行，皇帝通过内库控制国家的大量钱物，当军费、冗官、冗费或临时性的巨额支出使财政出现赤字时，皇帝则出内库之财助战事、籴军粮、支入中之费、救灾、赏赐等，中书作为宰相，对三司财政收支之事一般不予过问 方宝璋：《宋代财经监督研究》，中国审计出版社，2001年版，第144~145页。。
到了嘉祐年间，司马光对范镇的集中财权思想进一步明确化、具体化。首先，他批评了当时的内库制度，指出：“夫府库者，聚天下之财以为民也，非以奉一人之私也。祖宗所为置内藏者，以备饥馑兵革非常之费，非以供陛下奉养赐予之具也。今内藏库专以内臣掌之，不领于三司，其出纳之多少，积蓄之虚实，簿书之是非，有司莫得而知也。若皆以奉养赐予而尽之，一旦有饥馑兵革之事，三司经费自不能周，内藏又无所仰，敛之于民，则民已困竭，得无狼狈而不支乎？”《温国文正公文集》卷23《论财利疏》。其次，他针对当时财权分散，不能统一指挥调配国家金帛钱谷的弊端，提出：
夫食货者，天下之急务。今穷之如是，而宰相不以为忧。意者以为非己之职故也。臣愿复置总计使之官，使宰相领之。凡天下之金帛钱谷，隶于三司及不隶三司，如内藏、奉宸库之类，总计使皆统之。小事则官长专达，大事则谋于总计使而后行之。岁终则上其出入之数于总计使，总计使量入以为出。若入寡而出多，则总计使察其所以然之理，求其费用之可省者，以奏而省之。必使岁余三分之一以为储蓄，备御不虞。凡三司使、副使、判官、转运使及掌内藏、奉宸等库之官，皆委总计使察其能否，考其功状，以奏而诛赏之。若总计使久试无效，则乞陛下罢退其人，更置之。议者必以为宰相论道经邦、燮理阴阳，不当领钱谷之职，是皆愚人不知治体者之言。昔舜举八恺，使主后土，奏庶艰食，贸迁有无，地平天成，九功惟叙。《周礼》冢宰以九职、九赋、九式、九贡之法治财用。唐制以宰相领盐铁、度支、户部。国初亦以宰相都提举三司、水陆发运等使。是则钱谷自古及今，皆宰相之职也。今译经润文，犹以宰相领之，岂有食货国之大政，而谓之非宰相之事乎？必若府库空竭，闾阎愁困，四方之民流转死亡，而曰我能论道经邦、燮理阴阳，非愚臣之所知也。《温国文正公文集》卷23《论财利疏》。
司马光在范镇中书、枢密院与三司“通知兵民财利大计”的基础上，进一步强调集中财权，明确提出设置总计使，由宰相担任，统一指挥协调全国财政收支，量入为出，解决当时财政多头管理、收入混乱的问题。而且，司马光建议宰相对三司使、转运使及掌内藏、奉宸等库之官拥有考核之权，借此以对理财之官的考核权来保证财政的控制权。直至宋神宗熙宁年间，宰相不参与财政的局面才有所改变，“王荆公为政，始取财利之柄归于中书”《建炎以来朝野杂记》甲集卷17《三司户部沿革》。。熙宁二年（1069年）二月，王安石为参知政事，设立制置三司条例司，参与筹划和制定新的财政经济政策。从此，中书开始参与对财政财务收支细务的管理。
熙宁七年（1074年），宰相韩绛上奏言：“三司总天下财赋，其出入之数并无总要、考校盈虚之法。欲选官置司，以天下户口、人丁、税赋及场务、坑冶、河渡、房园之类租额年课及一路钱谷出入之数，去其重复注籍，岁比较增亏及其废置钱物、羡余、横费等数。或收多，则寻究因依，以当职之官能否为黜陟；若支不足，或有羡余，理当推移，使有无相济，如此则国计大纲，朝廷可以省察，议论正事，足宽民力。仍乞臣绛提举。”④《长编》卷257.与此同时，三司使章惇亦言：“天下财赋，账籍汗漫，无以察其耗登之数，请选置才士，删修为策，每年校其增亏，以考验诸路当职之官能否，得以升黜。”④《长编》卷257.这里，韩绛把范镇、司马光、王安石中书参与理财的思想进一步具体化，提出要在中书省下设置专门机构，负责对各级官吏经济政绩的考核，每年比较财赋增亏，使宰相总领天下之财，从宏观上把握财政收支平衡。宋神宗采纳了宰相韩绛与三司使章惇的意见，在中书省下设会计司，以韩绛亲自提举。但是，会计司存在的时间很短，仅一年多，“既而事多濡滞，八年，绛坐此罢相，局亦寻废”《宋史》卷161《职官一》。。
到了南宋，由于军费开支浩大，统筹安排财政收支问题又变得十分必要，集中财权的思想又被不断提出，其内容大致仍围绕着北宋的宰相理财与对内库的统一管理监督。如乾道初，臣僚言：“近以宰相兼枢密使，盖欲使宰相知兵也。宰相今虽知兵，而财谷出入之原，宰相犹未知也。望法李唐之制，委宰相兼领三司使职事，财谷出纳之大纲，宰相领之于上，而户部治其凡。”③《宋史》卷162《职官二》。嘉泰四年（1204年），又有臣僚言：“财赋国家之大计，其出入之数有余、不足，为大臣者皆所当知，庶可节以制度，关防欺隐。”③《宋史》卷162《职官二》。南宋中期，魏了翁在《答馆职策一道》中云：“近闻国用使已遍行取会诸路上供赋入及所在钱物名数，诚能始自内帑，取一岁非汎支费，严加核实一毫之出纳，国用使别得以制其可否，而参计官得以覆其虚实，毋若平时比部勘磨之具文，则内帑金帛当无欺隐。”魏了翁：《鹤山先生大全文集》卷21《答馆职策一道》，四部丛刊本。由此可见，南宋大臣呼吁宰相统一理财，主要目的仍然是为了控制收支平衡，监督收支上的欺骗隐瞒等不法行为，从而开源节流，克服财政困难。从理论上看，这些思想与北宋相比没有什么发展，其实际效果也极其有限。南宋宰相总领财政大权也只是十分短暂的一段时间，大致从乾道二年（1166年）宰相兼制国用使、参知同知国用事，至乾道五年（1169年）罢国用司；又从嘉泰四年（1204年）再置，开禧二年（1206年）改名国用参计所，三年（1207年）又废，宰相总管财政总共不到7年。而上述魏了翁提出的连内帑国用使也要严加核实，那更是不见实行。
三、户部集中财权的思想
宋朝自元丰改制后，财经管理机构发生了很大的变化。改制前，三司总管全国财政，户部几乎无所职掌，只委派“判户部事”一员，接受天下土贡。改制后，撤销三司，全国财计始归户部。户部之下设左右曹，原三司主要职掌归左曹，原司农寺主要职掌归右曹。改制后的户部与原三司相比，财权大大缩小。户部之下虽分为左右曹，但只有左曹隶于户部尚书，右曹则不隶于户部尚书。这就造成户部长官尚书与负责右曹事务的户部侍郎互不统属，进而使户部尚书无法统筹调配右曹分管的那一部分钱物。尚书省户部以外的五部二十司以及九寺四监所掌事务中，有许多与财经有直接关系，并且其中不少原属于三司负责，现由于与户部无隶属关系，因此户部无权加以干涉，尤其是工部、都水监、军器监、将作监等所掌事务，多是费用巨大，户部既不能干预，就失去了对其支用财赋进行管理监督。其结果是“应支用钱物五曹与寺监皆得自专”《山堂群书考索》续集卷33《官制门·六尚书》。，“他司以办事为效，则不恤财之有无；户部以给财为功，则不论事之当否，彼此各营一职，其势不复相知”《苏辙集·栾城集》卷41《请户部复三司诸案札子》。。总之，元丰改制后的户部，已不具备原来三司那种于财计无所不统的最高理财机构——计省，其长官号为“计相”的地位。改制后的户部虽然名义上是全国最高理财机关，但其理财的权力范围大大缩小，这对极其有限的国家财力的筹划调配监控是不利的。有鉴于此，司马光在宋哲宗元祐元年（1086年）闰二月上奏言：
祖宗之制，天下钱谷自非常平仓隶司农寺外，共余皆总于三司。一文一勺以上，悉申账籍，非条例有定数者，不敢擅支。故能知其大数，量入为出，详度利害，变通法度，分画移用，取彼有余，济彼不足，指挥百司、转运使、诸州，如臂使指……故能仓库充溢，用度有余，民不疲乏，邦家安。自改官制以来，备置尚书省六曹二十四司，及九寺三监，各令有职事，将旧日三司所掌事务散在六曹及诸寺监。户部不得总天下财赋，既不相统摄，账籍不尽申户部，户部不能尽知天下钱谷之数。五曹各得支用钱物，有司得符，不敢不应副，户部不能制。户部既不能知天下钱谷出纳见在之数，无由量入为出。五曹及内百司各自建白理财之法，申奏施行，户部不得一一关预，无由尽公共利害。今之户部尚书，旧三司使之任也。左曹隶尚书，右曹不隶尚书，天下之财分而为二，视彼有余，视此不足，不得移用。天下皆国家之财，而分张如此，无专主之者，谁为国家公共爱惜通融措置者乎？譬如人家有财，必使一人专主管支用。使数人主之，各务己分，所有者多互相侵夺，又人人得取用之，财有增益者乎？故利权不一，虽使天下财如江海，亦恐有时而竭，况民力及山泽所出有限制乎！此臣所以日夜为国家深忧者也。今纵未能大有更张，欲乞且令尚书兼领左右曹，侍郎则分职而治。其右曹所掌钱物，尚书非奏请得旨，不得擅支。诸州钱谷金帛隶提举常平仓司者，每月亦须具文账申户部六曹及寺监。欲支用钱物，皆须先关户部，符下支拨。不得一面奏乞直支应掌钱物。诸司不见户部符，不得应副。其旧日三司所管钱谷财用，事有散在五曹及诸寺监者，并乞收归户部。若以如此户部事多官少，难以办集，即乞减户部冗末事务，付闲曹比司兼领，而通隶户部，如此则利权归一。若更选用得人，则天下之财庶几可理矣《温国文正公文集》卷51《论钱谷宜归一札子》。。
司马光在此认为改制后的户部权力比改制前的三司大大削弱，其在国家财经的管理监督上出现三大弊端：首先，改制前三司总领全国的财政财务收支，所有会计账籍均申报其审核，故能够全盘控制收支平衡；改制后户部无权总领天下财赋，许多会计账籍不再申报其审核，故无从全盘控制收支平衡。其次，改制前，中央机构除司农寺之下常平仓外（其实还有内库，三司也无权过问），其钱物收支有余不足均由三司统筹调配；改制后，户部尚书不与右曹之事，财权一分为二，其钱物收支有余不足无法统筹调配。最后，改制前，三司掌握各部门钱粮支出的审批权，有效地控制了规定之外的支出；改制后，户部失去了一些部门钱粮支出的审批权，导致五曹及一些部门随意支用钱物，无人审核监督。总之，改制后户部对控制国家的财政收支平衡、取有余补不足的统筹调配以及支用钱物的审核监督诸方面的职能大大削弱，这种机构运行机制上的欠缺，司马光总结为“利权不一”，致使国家财力得不到合理配置，流失严重，国家财政更显困竭。鉴于此，司马光提出了改革措施，主张首先在权力的设置上应扩大户部尚书的权力范围，使其兼领左右曹，右曹所掌钱物，也必须经尚书奏请得旨，方可支用。这样，户部尚书就能统筹调配左右曹钱物，并能从宏观上控制财政收支平衡。其次，地方诸州钱谷金帛会计账籍，必须每月申报户部审核；如要支用，必须先报请户部批准，然后予以支拨。通过钱物支出的事前审批核准事后的审核监督，户部就能有效地控制钱物的随意支出，从而节省财政开支。总之，司马光所指出的改制后三司变为户部所产生的弊端是客观和切中要害的，其措施也是具体、可行的，无论是控制国家的财政收支平衡，还是取有余补不足的统筹调配，或支用钱物的审核监督，其落脚点都是围绕着解决财政上的困难。
元祐元年（1086年），监察御史上官均就内库不隶属理财机构统一管辖，存在着管理与监督上的盲区问题，提出了建议。他说：“臣闻财用出于一司，则有无多少得以相通，差缪攘盗得以稽察，故财无妄出之费，而国无不足之忧。然后可以裕民之财力，而仁泽被于天下……先朝自新官制，盖有意合理财之局总于一司；故以金部右曹案主行内藏受纳宝货、支借、拘催之事，而奉宸、内藏库受纳，又隶太府寺。然按其所领，不过关报宝货之所入为数若干，其不足若干，为之拘催岁入之数而已。至于支用多少，不得以会计，文籍舛谬，不得以稽察，岁入朽腐，不得以转贸。总领之者，止中官数十人，彼惟知谨扃钥、涂窗牖，以为固密尔。承平岁久，宝货山积，多不可校，至于陈朽蠹败，漫不知省，又安能钩考其出入多少与夫所蓄之数哉？臣窃闻昨来内藏斥卖远年缣帛，每匹止二三百文。夫自外郡之远输至内帑，每缣之直，须近二千，今斥卖之直，止于十之一二，此不知贸易移用之弊矣。夫不知理府库之财，而外求于民，不知节用之术，而为多敛之计，此有司之罪也。臣以为宜因官制之意，令户部、太府寺于内藏诸库得加检察，而转贸其岁久之货弊，则帑藏有盈衍之实，而无弃败之患，国用足而民财裕矣。”《长编》卷374.这里，上官均指出了内库不属于理财机构统一管理的三个弊端：一是没有必要的会计、审计制度，使库藏钱物账目混乱不清，致使收入、支出及库藏多少不得而知；二是库藏之物没有得到有效的管理，陈朽蠹败损失严重；三是出卖库藏多余物品，由于管理者缺乏理财节用之术，贱价出卖，等于内库钱物流失。有鉴于此，上官均建议户部、太府寺应对内库进行检查，消除这些弊端。
揆诸史籍，司马光上奏后不久，朝廷就采纳了他的意见，户部尚书兼领左右曹事。元祐元年（1086年）七月己卯，“户部言：‘府界诸路州军钱谷文账，旧申三司者，昨付逐路转运司点磨；其常平等文账，旧申司农寺监者，昨付逐路提举司点磨；及在京库务文账，见分隶礼、兵、工曹者，诸并收归户部。’从之，用司马光闰月所奏立法也”《长编》卷383.。还有，“军器、将作、少府、都水监、太府、光禄寺等处，辖下系应干申请、创修、添修、计置、收买材料钱物、改铸钱料、兴废坑冶之数，并先申户部看详检覆，候与夺定许令造作物数，从本部关赴本辖部分，督责寺监依功限差工匠造作。内河防急切申禀不及者，听逐急应副毕，亦申户部点检”④《长编》卷422.。这样“都水、军器、将作三监，皆兼隶户部，使户部定其事之可否，裁其费之多少，而工部任其功之良楛，程其作之迟速。苟可否、多少在户部，则凡伤财害民，户部无所逃其责矣；苟良楛迟速在工部，则凡败事之用，工部无所辞其谴矣”④《长编》卷422.。绍圣后，虽然曾有一段时期户部右曹仍以右曹侍郎专领，事得直达奏裁。但从南宋开始，基本上还是遵循司马光财政集权的思想，户部尚书虽不常设，但侍郎二人则通治左右曹事务。至于监察御史上官均所奏“户部、太府寺于内藏诸库得加检察”之事，据李焘所注，不得“其从与不从也”，即朝廷是否采纳了他的意见，不得而知。
综上所述，宋代集中财权的思想主要围绕三个方面：一是协调中央与地方在财经管理上的集权与分权；二是宰相必须总管全国财政，内库必须纳入理财机构的统一管理与监督；三是改制后的户部必须同改制前的三司一样，具有较大的理财权力范围。而且这三个方面的着眼点是相同的，即从机构运行机制层面入手，通过集中财权达到有效地统筹调配全国钱物，控制财政收支平衡，防范财政财务收支上的不法行为，开源节流，从而解决财政困难。这种集中财权的思想在当时因三冗和因战争支出巨大、国力匮乏的情况下，是具有较大的积极意义。但是这三个方面的思想，前二者的实践极其有限，只有第三方面得到了较好的实行。终宋一代，地方财权高度集中中央，而中央除短促的会计司与国用司由宰相兼领总天下财赋而节以制度、关防欺隐外，其余时期宰相虽或时参与某些财经管理和监督，但都是局部的、短暂的，显得十分软弱无力，基本上处于“天下财用岁入，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛，取索支用，各不相知”②⑥《宋史》卷179《食货下一》。，始终没有一个统一的机构来管理监督各方面的收支。宋朝内库储藏着国家相当大的一部分钱物，由皇帝直接掌握。皇帝亲自掌握国家大量钱物的目的是迫使计司在一定程度上必须仰赖之，借此能有效地控制监督国家财政收支。当军费、冗官、冗费或临时性的巨额支出使财政出现赤字时，皇帝则出内库之财予以平衡。皇帝通过亲自掌握雄厚的内库之财，在调整财政，尤其是调整非常经费方面起了重大的作用。由于内库执国家财政之牛耳，以备军国之用，宋皇帝“虑司计之臣不能节约，异时用度有阙，复赋率于民”②《宋史》卷179《食货下一》。，于是内库钱物之储藏数目严格保密，外廷不得而知。司计大臣在议论国家财政收支时也不予涉及。如苏辙在《元祐会计录叙》中曰：“若夫内藏、右曹之积，与天下封桩之实，非昔三司所领，则不入会计。”《苏辙集·栾城后集》卷15.南宋绍兴三十二年（1162年），礼部侍郎黄中对高宗之问，亦曰：“今天下财赋，半入内帑，有司莫能计其盈虚。”《晦庵先生朱文公文集》卷91《端明殿学士黄公墓志铭》。不言而喻，宋代历朝虽然不时有大臣疾呼内库要归理财机构统一管理监督，利权归一，殊不知这种要求其实是触动到最高统治者直接控制监督国家财政总收支的大权。
总之，在宋封建专制主义中央集权制高度强化的制约下，宋财经最高管理与监督权掌握在皇帝手中。皇帝亲自览阅会计录，过问财政大事，紧紧控制内库的大量钱物，以不变应万变，调节国家的财政收支平衡。当军费、冗官、冗费使财政出现赤字，计臣顾此失彼、弄得焦头烂额之时，皇帝则出内库之财以给之。皇帝独揽大权，即使英睿明断，却也不能事事躬亲，更何况昏庸之君，必败事有余。故终宋一代，朝廷上下大臣无一人遍晓全国财政总收支，即使计臣也“不能尽知天下钱谷之数”《温国文正公文集》卷51《论钱谷宜归一札子》。，致使“其措置裒敛，取索支用，各不相知”⑥《宋史》卷179《食货下一》。，国家财政经济常常处于混乱状态。有识之士时时呼吁宰相总领国计，内库统一管理监督，但效果微乎其微。另外，对于日常繁杂琐细的财政财务收支的管理监督，皇帝没有必要也不可能亲自一一过问，因此把它交给中央至地方有关部门。大致说来，宋中央财政分计司（三司或户部）、内库、朝廷三个系统，其管理监督各自为政，互不过问。地方转运司、提刑司、常平司也分管不同的财政收支，各隶属于中央不同的部门。这种分权有利于各部门之间的互相牵制，防止大权旁落，并体现了财经管理监督中不让一个部门包办到底，职掌范围有限，互相制约的原则。总之，宋代财经管理与监督是皇帝大权独揽，无所不总，而臣下是事事分权，有权不专。这种运作机制寓管理监督于集权和分权的对立统一之中，与军事上的强干弱枝、政治上的内外相维相互为用。当然，这种机制在宋代特定的历史背景下，也有其合理的一面。在战争的环境中，许多开支难以预算，计划性差，皇帝通过内库应付临时开支，不失是个以简驭繁、行之有效的办法。
