刘文勇
一、城乡收入差距扩大的程度
（一）以货币收入来衡量城乡收入差距
目前，反映城乡居民收入水平最主要的指标分别是城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入。2002年全国城镇居民家庭人均可支配收入为7703元，农民家庭人均纯收入为2476元。从这两个指标来看，我国城乡居民的收入差距相当大。城镇人均收入是农民人均收入的3.11倍，城乡收入差距大大超过了改革开放前的水平。1978年，城乡居民人均收入比是2.57∶1，随后而至的农村经济改革大幅度提高了农民收入，致使城乡人均收入差距在20世纪80年代前期出现了不断缩小的趋势，到1983年达到最低点1.82∶1，随后城乡之间个人收入差距出现了10多年不断扩大的过程，仅1990年城乡收入比较低，为2.2∶1，1994年最高，为2.86∶1.
从1995年起，城乡收入差距出现了三年的下降，其根本原因是政府提高了农产品收购价格。1994年和1995年农产品的平均价格分别提高了40%和20%，粮食平均价格分别提高了47%和29%。相应地，城乡个人收入比率在1997年最低，为2.47∶1，相对于1994年下降了39个百分点。然而，从1997年开始农产品收购价格一路走低，1997年下降4.5%，1998年下降8%，1999年下降12.2%，2000年下降3.6%，随之而来的又是城乡收入差距的回升。2001年城乡个人收入比率比1997年升高了43个百分点。2002年的3.11∶1达到历史最高水平。按照世界银行的有关报告，世界上多数国家城乡收入的比率为1.5∶1，这一比率超过2的极为罕见。国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料中，我国是城乡收入差距超过2∶1的仅有的三个国家之一。从城乡居民收入增长速度来看，1985～2002年城镇居民收入增长速度是农民收入增长速度的1.68倍，目前农民的收入水平仅相当于城镇居民1992～1993年的水平，比城镇落后10余年。从城乡居民收入差距的绝对值来看，从1978年相差209元到1992年相差突破1000元，再到1994年相差突破2000元、1997年相差突破3000元、2000年相差突破4000元，直到2002年相差突破5000元。可以发现，城乡居民收入差距呈加速度趋势扩大。以上的城乡收入差距比较值扣除物价因素后，2002年城镇人均收入则是农民人均收入的2.67倍；1985～2002年城镇居民收入增长速度则是农民收入增长速度的1.45倍；目前农民收入水平相当于城镇居民在1985～1986年的水平，比城镇落后10余年。
（二）考虑到“公共产品”的排他性和“农民扩大再生产投资”后的城乡收入差距
全社会家庭或个人可支配收入总额是用GDP衡量的全社会生产总量扣除公共产品支出后由个人支配和消费的部分。按照这个定义，由于我国城乡之间以及城乡内部在制度、市场和公共服务方面存在分割问题，在城市内被认定为公共产品，在农村可能就不再具有公共产品的性质，“公共产品”具有了排他性，因而，从这个意义上来讲，可以将其看做是个人收入。我国城乡收入中对这部分个人收入都不同程度地存在低估的问题，城市较农村的低估更严重。这主要包括：住房归算租金、教育补贴、医疗服务和养老金待遇。住房作为一种家庭财产，它既可以在市场上出租，以获得市场租金；它也可以自住，获得与同额市场租金带来的效用，因而即使是自住，它带来的效用也应该被看做住户收入的一部分。城镇居民的收入不包括自有住房的归算租金，也不包括公有住房的实物性补贴。二者相加，总共占城镇居民货币收入的近30%。农户收入中自有住房的归算租金由此造成的低估幅度大约是农户可支配收入的10%。以此计算，1993年，扣除物价因素后，城乡人均收入差距的这部分低估计值为681元。依此类推，2002年，这部分低估计值不少于2100元。农村中小学教育经费支出绝大部分由农民负担，而城镇居民应该缴纳的所谓教育集资款实际上由国家代交了。城镇居民享受更多的教育补贴，而这部分补贴也没有计算到城镇住户的实际收入中。以2002年为例，全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款达990亿元，占31.79%，这一比例与农村人口占全国人口69.91%的比例相比，相差甚远。农民医疗卫生支出几乎全部以现金形式，很少享受到城镇中居民享受的医疗补贴。据1998年的一次全国卫生服务调查显示，87.44%的农民没有任何社会医疗保障，也就是说，有7.5亿农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。至于养老保险待遇，农民根本就享受不到。以2002年为例，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元，但农民却享受不到。
一般城镇居民的个人收入主要用于消费和储蓄，而农民的纯收入除此以外还有一部分要用于扩大再生产的支出。如果扣除农民扩大再生产的支出，城乡收入差距将会更大。以2001年为例，农民家庭人均各种支出为2780元，其中，家庭经营支出占696元，购置生产性固定资产支出78元，缴纳税费支出91元，非生活支出占到家庭支出总额的31%。
中国社会科学院经济研究所“收入分配课题组”在仅仅将自有住房的折算租金和公有住房的实物补贴以及城镇职工的实物收入归算到住户收入中之后，计算出1988年的城乡人均收入比率为2.42，比国家统计局公布的2.17高出25个百分点。可以想像，如果再把城镇居民的医疗补贴、教育补贴、养老金待遇、农民扩大再生产的支出等因素考虑进来，城乡收入差距之大会更加令人吃惊。很遗憾的是，由于改革开放以来城镇居民实物收入和实物补贴的变动情况的研究方面几乎是一个空白，因而也就难以在考虑到“公共产品”的排他性和“农民扩大再生产投资”后准确测量我国城乡收入差距的变化趋势。但是，一种基本的判断是，如果将这两种因素考虑在内，我国实际的城乡收入差距要大得多。
二、对城乡收入差距扩大的解释
形成我国城乡之间高居不下的收入差距的主要原因是现行的城乡隔离的行政管理制度，除此之外，以下五个原因也是不容忽视的：第一，城乡产业特性；第二，非均衡发展战略惯性的推动；第三，政府对农副产品价格的控制；第四，农村居民承受不合理的税费负担；第五，城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭。
（一）城乡产业特性
目前，农村虽然已经包含了多种产业，但农业在其经济结构中依然占有重要地位。第一产业与第二、三产业产品的收入需求弹性不同，一般农产品的收入需求弹性小于其他产品的收入需求弹性，随着居民收入水平的提高，其恩格尔系数将不断缩小，农民丰产但是却不丰收，这就注定了经济发展到一定程度，即解决温饱后，农业的发展必然要慢于第二、三产业的发展，1990年
以后第一产业在GDP中的增加值比重明显呈下降趋势，2002年第一产业约占GDP的15%，与“六五”时期的平均值31.4%相比下降了一半多，而第二、三产业则提高16.4个百分点。仅从这种产业特性来看，农业发展与工业发展相比必然处于劣势，农民收入增长速度也将慢于城镇居民收入增长速度，农民的收入水平与城镇居民的收入水平相比逐渐拉大。
（二）非均衡发展战略惯性的推动
现代经济发展的中心已经由农业转向工业，国家实力的竞争大多以工业指标来衡量。我国在很长一段时间内是依靠农业支持优先发展工业的，1950～1994年的45年时间内，国家通过工农业“剪刀差”大约取得20100亿元收入，加上同期的农业税收入2733亿元，减去国家向农业投入的5346亿元，国家共提取农业剩余净额17487亿元，总计占第一产业GDP的25.2%。这种非均衡发展战略不仅使城市的产业快速发展，而且城市的各种基础设施建设也不断加强。近几年尽管国家在农村电网改造等方面增加了投入，但国家所有大型电力、交通、通讯以及信息等基础设施无不紧紧围绕城市中心而展开。城乡之间设施的差距不是缩小，而是扩大了。如果过去农村为企业发展所能提供的环境和条件与城市相差不大的话，那么，今天城市在基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面的优势已经将农村远远抛在后面。企业为了追求效益，新项目的上马普及都选择在基础设施条件较好的城市及其辐射地区。这样，城乡物质基础的差距将继续推动经济发展的差距，进而推动城乡收入的差距。
（三）政府对农副产品价格的控制
政府对农副产品价格的控制会直接影响到农村居民的收入增长幅度，从而进一步影响到城乡之间收入差距甚至农村内部收入分配的变动。从简单的相关性来看，农村居民收入增长较快的几年，也是城乡之间收入差距缩小的几年，同时也是农副产品收购价格较大幅度上调的几年。，改革开放以来城乡收入差距出现过两次缩小，一次发生在1979～1983年，城乡收入比率下降了75个百分点；另一次发生在1995～1997年，城乡收入比率两年中下降了39个百分点。与此同时发生的是农副产品收购价格的大幅度提高。相对于1978年，1983年农副产品的收购价格提高了近50个百分点；相对于1993年，1997年农副产品的收购价格提高幅度比农村消费价格指数的上升幅度高出近90个百分点。从1997年开始的城乡收入差距的扩大趋势也是与政府农副产品收购价格的不断回落相关的。1997～2000年，农副产品收购价格降低了25%，城乡之间人均收入比率相应地上升了32个百分点。
（四）农村居民承受不合理的税费负担
我国个人税收的再分配功能不仅是很弱的，而且有扩大城乡收入差距的作用。这一点在城乡之间的个人税负方面表现得尤为明显。农民上缴的各类款项，大体可以分为四部分：第一部分是交给市以上政府的，主要包括需上缴国库的农业税和特产税、农业开发基金，以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等。据统计资料计算，在20世纪90年代末期，全国每年为300亿～400亿元。第二部分是镇政府征收的“五统”（尽管税费改革取消了这些方面的收费，但增加了农业税，实际上以农业税的形式收取了这些费用），村级提留，包括“三提”（公益金、公积金和村行政管理费）、村共同生产费和村集资等。这一项，政府在20世纪90年代末期的正式数字是600亿元。第三部分是义务工负担，每年大致在2000亿元以上。第四部分是各种名目的摊派和集资，这项负担缺少全国性的数字。但是，保守地估计，农民每年的税费至少应在1500亿元以上。这样人均就达到200元以上。如果将这一块看做是农民上缴的个人收入所得税，那么，以2001年为例，我国的个人收入所得税征收总额就不是近1000亿元，而是2500亿元左右。这样，在全部个人所得税收入中，农民占了大约有60%。2001年城市居民的收入相当于农村居民收入的2.9倍，如果考虑到农民缴纳税费的因素，则扩大到3.17倍。如此看来，通过这个层面的调节，使得城乡居民的收入进一步拉大了。进一步比较，2001年农村居民除去承受的税费负担后人均纯收入只占城乡居民人均可支配收入的32%，而个人收入所得税则占了全部个人收入所得税的60%。从纳税额占收入的比例来看，对农村居民来说，这一比例远高于城镇居民。况且，从个人所得税征收起点来看，农民的年纯收入不到2500元，据个人所得税收取的底线相差甚远，但农民的农业收入却要在未扣除生产成本的条件下缴纳8.4%的农业税及农业税附加（税费改革后），这与其他行业17%的增值税税率相比，反差极大。因此，尽管税费改革在一定程度上缩小了城乡收入差距，但现行的国家税收政策实际上还在起到扩大城乡之间收入差距的作用。
（五）城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭
根据奥肯法则，人口增长率每提高1个百分点，就要求国民经济增长3个百分点，否则，就必然造成劳动力的闲置和浪费，并使得生活水平下降。2002年我国农业产值在GDP中占14.5%，而据第五次全国人口普查显示，农业人口在总人口中所占的比重是63.91%。过小的GDP比重和过大的人口比重严重不平衡，加之农村经济增长本来就比较慢，而且增长质量不高，难以承受不断增加的人口负担，物质财富的增长基本上被迅速增加的人口所消耗，导致经济增长在较低的水平上徘徊。在没有制度障碍的情况下，城乡劳动生产率的差别会使农村劳动力不断地流向城市。农村劳动力通过外出打工可以赚取更多的收入并且有助于缓解农村普遍存在的劳动力过剩问题，进而提高其他劳动力的劳动生产率，这无疑会有助于缩小城乡之间的收入差距。而且，如果城市劳动力市场是竞争的，农村劳动力流入城市又有助于压低城市劳动力的供给价格，这也起到了缩小城乡之间个人收入差距的作用。但在我国，城乡之间的制度篱笆是非常坚厚的，劳动力的流动成本很高，现行的刚性户口管理制度把农民牢牢地拴在土地上，使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。现在虽然有所松动，管制不那么严格了，但农民想变成一个真正的“城市人”，仍然是一件极不容易的事情。因为在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。为了防止各级城镇、市的人海之患，于是，一堵堵“高墙”矗立起来。正是由于我国城市劳动力市场的这种封闭性，以及对农村劳动力的歧视性和排斥性，使得农村劳动力流动和就业面对着巨大的艰难与风险。这也是我国城乡收入差距长时期扩大的一个重要原因所在。
三、调整对农政策，缩小城乡收入差距
（一）加强对农业和农村经济结构的战略性调整
农业和农村经济结构战略性调整主要指农业内部的农、林、牧、副、渔的调整和农村内部一、二、三产业的调整。农业内部的调整要本着比较优势的原则，结合各地具体的实际情况发展特色农业、优势农业；农村内部的调整主要是积极引导农村剩余劳动力直接进入第二、三产业，同时加速乡镇企业的结构调整。就具体措施而言，第一，国家应积极引导工商企业包括外资进入农业，让农户作为第一车间，分享农产品加工转化链条上的利润，形成以龙头企业带动千家万户的农业产业化。第二，通过调整农村的产业政策，鼓励建立农产品的深加工项目，改变农村单一输出农产品的状况，使资源得以充分利用，同时增加更多的就业机会。第三，完善农业社会化服务体系，建立灵敏而全面的农业信息网络，加快农业科技创新和推广体制的改革，政府要承担起对农民的培训责任。第四，应积极扶持农村经济合作组织，充分发挥各种农业协会等的作用，在农户和企业之间架起“风险共担、利益共享”的桥梁，为农业的产业化、标准化、规模化奠定基础。第五，为乡镇企业的发展提供资金、税收政策等“国民待遇”，引导乡镇企业与城镇企业在分工上形成优势互补。
（二）加大财政对农村的支持力度
将过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业。公共财政的“阳光”应该逐步照耀到农村。尽管我国还不很富裕，农村要全部享受公共财政一时还做不到，但要逐步加大这方面的财政投入。第一，为保证农民得到切实的利益，要推进粮食流通体制改革，完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，进行直补试点。第二，加大资金投入，提高农村公共服务水平，今后文、卫、教方面的支出增量要重点投向农村。第三，中央、地方各级政府应该设立农村、农业发展专项基金，加大对农业的投资（包括农村基础设施和农业生产设施的建设）。第四，理顺体制、精简机构，实现“多予少取”。现在国家对农业的投入分财政、计划、农业等不同部门进行，各条线自己拿钱办项目，项目选定依靠自己的渠道来完成。事权和财权的分离，经常形成能干事的没钱、非专业的有钱的怪现象。因此，应把农业的职能交给农业部门办，让有限的资金发挥最大的作用。
（三）继续深化农村税费改革
农村税费改革作为减轻农民负担的一个有效措施，在党的十六届三中全会中得以强调。免除农业特产税在很多省市已经推广，逐步将在全国范围内实行。但是，农村税费改革要继续走下去，推行试点方案不是根本的解决之道，我们的农村税费改革必须通过立法来避免黄宗羲所说的“积累莫返之害”。第一，积极探索新型的农村税制，按照城乡平等的原则改革农业税收制度，尽快统一城乡税制。以1958年《农业税条例》为基础40多年一贯制的农业税收制度已不能适应改革发展的新形势。当前，农业税占全国税收收入的比重只有5%左右，与20世纪五六十年代相比已经很小了，取消农业税的条件初步具备，可以允许并鼓励有条件的地区降低农业税率甚至取消农业税，并可借鉴多数国家统一城乡税制的通行做法，废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。第二，深化乡镇机构改革，对乡镇支出情况的监督进行立法，并可在有条件的地区尝试撤销乡镇一级政府机构。应该注意的是，税费改革、减轻农民负担的成败还在于县乡机构能否有效精简，能否大幅度减少吃农民税费的人，否则，即使国家把农业税全免了，变相的其他税种仍然会花样迭出，农民仍难以得到实惠。
（四）改变城乡二元结构，还农民以真正的“国民待遇”
农村人口不减少，城乡二元结构就难以改变，城乡收入差距也就难以缩小。中科院可持续发展战略组的一份研究报告指出，我国城市化还处于初期阶段，要实现全面建设小康社会的任务，就必须在加速提高工业产值占GDP份额的同时，加速城市化率的增长，将城市人口和农村人口比例从现在的36∶64转换为2020年的55∶45.也就是说，只有年均增加1个百分点的城市化率，即每年至少有1200万以上的农村人口转化为城市人口，才有望实现这一目标。就具体工作而言：
第一，改革户籍制度。以往户籍制度的改革并没有改变与农民身份有关的相应制度，如劳动用工制度、教育制度、财政制度和社会保障制度等。城市消费水平高，进城的农村人口承受不起。所以，改革现行城乡分割的户籍制度，必须以给予农民平等的公民权为基础，把农村人口的社会流动纳入到国家整体的社会流动，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行。
第二，在2020年前，转变二元经济结构、缩小城乡收入差距、改变城乡人口比例不仅要求城市放开户籍限制，吸纳农民进城，更重要的是，农村通过村庄公司化、乡村城镇化、城乡移民等多种形式，主动加速农村城镇化的进程。现在不少地方把乡改成镇，县改成区，而实际上农民还是农民，关键是享受不到城市居民享受的政策，反而方便了地方政府借这一改变把集体土地变成国有土地。城镇化是大势所趋，但是，要切忌各地不合时宜、不顾实际情况的盲目跟进，新城镇的建立要以一定的产业为依托。
第三，各地政府要取消对农民工进城务工的不合理限制和歧视性做法，对蓄意拖欠农民工工资的用工单位要依法处理。我国目前有1亿多农村人口进入城镇务工。农民工进城务工往往被要求办理各种证件，如务工证、暂住证、健康证等，每一种证件都进行收费，农民苦不堪言（不久前各地公安部门公布的便民措施中取消了暂住证）。政府部门要做好对农民工外出务工的组织、信息引导和技能培训等服务性工作，简化手续，减免收费，还要创造条件为进城打工的农民提供社会保障及子女教育等方面的服务。另外，还要允许所有离开家乡进城务工的农民加入总工会在各地的分支机构，成为工会会员，发挥工会在维护进城务工人员合法权益方面的作用。
第四，建立新型的农村社保制度。随着城镇化的推进，现行以土地为基础的农村社会保障越来越不适应经济社会发展的需要。目前，应该积极试行由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，并结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度。
（五）提高农村居民的人力资本积累水平
人力资本对农民收入增长的影响越来越大。教育资源的匮乏使得农村居民接受教育的机会远远低于城镇居民。农民改变身份与职业的主要途径是接受高等或中等教育，这是被城镇居民阶层接纳的基本条件。以初中文化程度为主的民工在城市中只能从事建筑业、饮食业、服务业等重体力劳动，备受歧视。我国参与城镇化的农民是以民工还是以学生的身份，对我国社会安定有着重要的影响。随着我国经济结构的提升，对高素质人才的需求越来越多，对文化程度的要求越来越高，提高农民的文化程度，是增加农村剩余劳动力转移的前提条件。各级财政应该加大对农村教育的转移支付，特别是要加大贫困地区的教育投资，积极发挥“希望工程”等社会力量的作用，改善农村教育设施条件，增强师资力量。切实减轻农民的教育负担。必须在保证九年义务教育的基础上，开放社会办学教育市场，形成一个充分竞争的高效的农村教育市场，降低农民接受教育的成本，力争尽快普及农村高中教育，大幅度扩充高等教育的招生数量，为农民子弟真正融入城市社会奠定人力资源基础。同时，加强对农村的职业技术教育（正规与非正规的、学历与非学历的）也是提高农村劳动力素质、满足农业产业化需求的当务之急。
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