一、中国对外开放的回顾与反思
改革开放以来，我国对外开放已取得了巨大成就。回顾我国实现对外开放走过的历程，基本上采取了区域开放模式，这集中表现在：（1）在开放梯度上，南部和东部沿海地区凭借优越地理区位和良好的经济基础，在对外开放中率先起步，通过经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——沿江经济开放带——沿边及内陆开放城镇等多层次的实践，开成明显的开放梯度；（2）在开放政策上，赋予经济特区、开放城市、开放区不同等级的优惠政策，主要表现在外贸权限、外资审批和外汇留成比例方面，实现差别待遇。这一阶段的对外开放还有以下特点：①中国政府的政策对市场控制很严。各级政府在审批外商投资时，严格规定了外商投资的内外销比例。②中国政府对外商投资的产业实行严格的控制。应该指出的是，这种对外开放特色是在国内市场化改革尚未完成、没有充分引进市场机制，以及中国尚未恢复关贸总协定缔约国地位的情况下形成的，没有可能全面地按照国际准则来规范对外开放政策，以至采取的地区倾斜政策及其运行机制与GATT 的规则多有杆格。
这种非均衡对外开放战略，在从封闭走向开放的初期，尤其是从计划经济向市场经济过渡的过程中，有其合理的一面，因为它具有试验性，可以减少改革开放工作中的失误，其实施的成效已为实践所证明。但是，其所产生的负效应及存在的缺陷也是不容忽视的。
首先，造成区域发展的不平衡及资源配置的扭曲。区域性的政策差别，虽然不同于计划经济的财政补贴，但它却通过差别待遇，造成各地不同的竞争条件，形成经济特区对国际和国内生产要素的强度极大的“单向引进和吸纳”，使特区能够通过政策优惠积累财富，这被认为是造成地区间经济发展差距拉大的重要诱因。同时，这种区域优惠政策还引起地区间的不平，造成地区摩擦和相互攀比，形成地方保护主义，为经济政策调整和优化全国经济布局造成困难。
其次，缺乏明确的辐射机制。梯度开放战略能否实现将对外经济循环从局部地区推广到全国的构想，关键在于推动沿海地区向内陆地区转移资金和技术。但从实施的情况看，现行优惠政策对中西部地区存在着歧视，忽视了那里发展外向型经济的潜力和机会，并使内地资源大量流向沿海地区，不利于生产要素向内地扩散；同时在三来一补、来料加工贸易发展模式下，沿海地区与国际经济构成一个半封闭的循环系统，在一定程度把内地排除在外，削弱了它同内地的经济联系和对内地的经济辐射。而且，由于经济发展的“马太效应”，还使政府难以下决心放弃较好的投资效益和经济增长速度而把大量资源投入内地的开发。
再次，参与国际经济循环的浅层次性。目前我国较为广泛的直接加工贸易，表面上也能形成大进大出，但是通常只有个别企业参与加工过程，且仅限于少数地区。原因之一是政府对三来一补、进料加工等贸易方式的倡导，并为之提供政策上的便利与优惠，更主要的原因是外贸权限和外汇限制。我国目前只对有出口权的企业授予进口权，以方便出口企业进口原料、加工设备，形成了促使出口企业使用进口原料和设备，鼓励开展直接加工贸易的体制环境。外汇平衡的限制也使外资企业大量集中于能够直接加工出口的下游工业，造成国际循环中的国内部分加工环节少，过程短，限制了参与国际经济循环向纵深发展。
二、中国对外开放已进入战略调整的关键时期
1.目前主张以产业优惠代替地区优惠的呼声甚高。1992 年我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标。国内市场经济的发展，要求建立平等的竞争条件。继1994 年五项改革措施之后，1995 年6 月以来又颁布了《关于外商投资方向的暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，并在关税及税收方面作了相应的配套改革，优惠政策明显向产业倾斜。但是，产业政策的作用一直十分有限，还必须寻求更彻底的转变，即由计划性的优惠政策向市场机制的转变，对于外资更要靠市场机制的调节。
2.要求扩大中西部内陆地区的开放及缩小地区发展差距的呼声日益强烈，而且加速中西部地区的对外开放和经济发展也是国家“九五”规划的重要内容。由于沿海开放战略的局限性，像中国幅员如此辽阔及社会经济发展条件千差万别的大国，仅靠沿海地区的辐射带动也是不切实际的，必须加强中西部对外开放，培育新的发展极。这要求我国政策的倾斜重点从现在开始向中西部地区扩大和转移。
3.重返GATT 或加入世界贸易组织，要求按国际惯例实施规范化的经贸法规和政策，建立平等的权利义务关系。中国加入GAT T/WT O 的过程，实际上是按照国际惯例，不断发展市场经济的过程，从降低关税、放开物价、保护知识产权、取消出口补贴、统一双重汇率，公开贸易政策，到开放国内市场，以及承诺投资与贸易的自由化进程，都是如此。
4.国际分工的深化，使得跨国经营成为国际资本流动的主要形式，跨国公司的发展和各国对外资的竞争，使得一般的外资政策，如税收优惠、注册方便、国产化补偿、利润汇回等，效果逐步丧失，而宽松的投资环境，规范化的市场运作，优良的基础服务设施等成为投资区位决策的关键因素。而这恰恰是我国的薄弱环节。国际经济的一体化及周边国家对外资的竞争加剧，要求我国扩大开放，深化改革，创造良好的投资环境。
改革开放以来，我国经济以前所未有的速度向前发展，得益于改革开放，得益于发展外向型经济。展望未来，为实现我国跨世纪战略目标的宏伟蓝图，扩大开放，充分利用国外的资源、资金和技术来弥补国内的缺口，促进经济发展的任务更加紧迫。我们应在总结过去经验的基础上发扬成绩、克服不足，实现我国对外开放的战略转变，坚定不移地将我国对外开放推向一个崭新的阶段。我国对外开放已进入战略全面调整的关键时期，这将关系到我们能否把一个开放型的中国带进21 世纪！
三、实现我国对外开放的战略转变
1992 年党的“十四大”以来，我国对外开放已进入战略转轨时期。1995 年党的十四届五中全会更进一步把发展开放型经济作为对外开放的战略目标。为此，我国世纪之交的对外开放战略必须实现几个转变：
1.实现我国对外开放由“倾斜开放”向“均衡开放”的战略转变。即在加强我国东部沿海地区和沿边地区对外开放的同时，大大加快中、西部对外开放步伐，扩大开放区域，逐步加强对中、西部地区利用外资的扶持力度，对中、西部利用外资的审批权限，产业政策作适应性调整，增强内地对外资的吸引力。从市场经济的角度看，优惠政策在地域间应该是中性的，它的倾斜是鼓励外资和外贸，这是相对为国内市场生产的投资而言的、地区间则应统一待遇、不搞倾斜。有条件、有优势的地区在优惠政策的鼓励下，自然会上去，没有条件的地区不必浪费资源和勉强一哄而上，也不能怪中央政府，甚至对其他地区采取敌对的经济行为。
2.实现我国对外开放由区域模式向产业模式的战略转变。即优惠政策向产业倾斜，把对外开放同我国经济结构和产业结构调整结合起来。改革开放以来，由于区域开放模式的局限性，出现了各地重复引进及配套设施的重复建设，产业结构趋同的现象，不利于专业化分工与协作，造成资源的低效率使用与浪费；而产业模式能克服上述缺陷，产业开放模式是以国民经济特定产业为对象，制定对外开放的优惠政策，把外资吸引到这些产业上来，它可以适应国民经济产业结构调整的要求，对国民经济中比较薄弱的部门和行业进行集中投入，促进其更快的发展。同时行业性大规模投入技术和资金力量进行技术项目的引进和改造，有利于其技术的内部转移，形成专业化分工协作，克服重复引进和重复建设的局限。
3.实现我国对外开放从浅层次参与国际经济循环向纵深国际循环模式的外向型经济发展战略的转变。更有效地参与国际经济循环，必须使循环过程覆盖和辐射各个部门和广大地区，它要求建立原料进口？？A 企业加工？？B 企业加工？？N 企业加工？？精加工产品的加工长链，实行纵深循环。只有这样，才能使循环具有广泛的联系与辐射功能，实现整个国民经济的外向型发展。纵深循环的具体运行机制是实行向基础工业和高技术产业倾斜的政策。将外资和进口要素的投入导向高技术和上游工业部门，发展国内的机器制造业，提高精加工能力，减少一般性零部件加工设备的进口，扩大国内短缺原料，高技术含量的关键设备和零部件进口，在区域分工的基础上，对进口产品进行深度加工，形成以精加工制成品为主体的大规模出口，使国际循环过程覆盖广大的国民经济领域。通过延长国内的加工过程，提高国际循环过程的附加价值和创汇率。这既是转换国民经济增长方式的需要，也是对外开放向纵深发展的要求。
4.实现我国对外开放由单向开放向双向开放战略转变。对外开放初期，我们的注意力主要集中在出口贸易和引进外资上，存在忽视对内开放，以致造成国内经济循环的中断和全国统一大市场难以形成。对外开放的形式和内容过于单一，制约了我国对外开放的进程。今后我国对外开放的目标是发展开放型经济、实行内外双向扩大开放，在更深层次上参与国际分工。对外双向扩大开放包括两个方面，即放宽对外资进入的限制，扩大经济领域的开放，特别要逐步开放市场。同时，要放宽限制，开放对外直接投资。对内双向扩大开放，即扩大区域之间、产业之间、城乡之间的相互开放，加强国内经济联系，克服地方保护主义，走产业集团化、区域联合化和城乡一体化道路。在处理对内开放与对外开放的关系上，应把对内开放放在优先的地位，或至少同步进行，以利于全国统一市场的形成。一个以对内开放为后盾的对外开放，将更有效率。因为它将使中国国内市场更具魅力和提高国内经济的对外竞争力。
基于上述分析，我们提出中国跨世纪对外开放的总体思路是：扩大区域、产业、市场的开放步伐，使对外开放向高层次、宽领域、纵深化的方向发展。在继续实行优惠的吸引外资政策的同时，加强基础设施建设，修改投资政策，提高办事效率，推动与国际惯例接轨的经济体制改革，加强与台港、澳及亚太地区的经济技术合作，加速开放型经济的形成。
四、我国对外开放的策略调整
为促进我国对外开放战略的转变，必须进行相应策略调整。
1.调整区域开放政策，加快统一市场的建设。取消地区倾斜政策，除保税区等实行隔离管理的经济特区之外，应将目前适用于沿海地区的优惠政策，扩大推广到其他地区，消除不平等竞争。代之以统一规范的产业倾斜政策，为所有有条件参与国际循环的地区和企业创造机会。而区域政策则应促进全国均衡发展。从均衡和效率的角度讲，地区的倾斜应是面向内地和落后地区，扩大内地对外开放，培育新的发展极，加快其经济发展，这是我国区域发展战略应考虑的问题。
中央政府应对我国目前批准的保税区和出口加工业及科技园区进行清理和调整，在全国范围内统一规划、合理布局，应充分考虑其自然地理条件和社会经济条件及基础设施状况，设立自由贸易区，出口加工区及科技工业园区，实现规范化的政策和管理，杜绝地方自行设立经济性特区。
同时，应像重视对外开放那样重视国内市场建设，打破地方分割与封锁，促进生产要素及产品在各地间的自由流通，以推动我国规模经济的专业化生产体系的建立，通过区域分工，使沿海开放效益向中、西部辐射。
2.制定明确的产业优惠政策，实现区域倾斜政策向产业倾斜政策的转变。改革开放以来，我国在吸收外商投资的数量和增长速度上已取得令人瞩目的成就，但外商投资的产业结构不尽合理，主要集中于一般加工工业和房地产项目上。1995 年6 月以来，中央政策加强了对外商投资的引导，颁布了两项产业政策，其目的是要加强国家产业政策的透明度、优化外商投资结构，使对外开放为产业调整服务。跨世纪的对外开放要在经济结构和产业结构的调整中发挥重要作用，即通过向基础产业及基础设施建设的政策倾斜，减少一般加工工业的优惠政策，来加强我国农业、基础工业、能源、交通、通讯等薄弱环节，改造现有企业、促进传统产业的升级换代、推动支柱产业和新兴产业的建立，促进我国产业结构的调整和国民经济的持续发展。
3.实行内外双向扩大开放政策。对外双向扩大开放包括两个方面：其一是扩大开放经济领域。根据乌拉圭回合协定及亚太经合组织《茂物宣言》，我国对投资与贸易自由化的承诺，扩大开放经济领域是必然趋势。贸易、金融、投资、科技、生产各个领域都要展开对外经济合作，特别要逐步开放市场：包括商品市场和金融市场都要有步骤地对外开放。应加快我国试办中外合资商业零售业和在保税区兴办中外合资贸易公司的步伐。在金融业领域，要逐步开放外（合）资银行经营人民币业务，以制造吸引国外金融业环境。此外，我国民航、会计、财务、审计、法律咨询、信息服务业等方面的对外开放也要有进一步的突破。在基础设施方面，应创造利用外资的新形式。其二是开放我国对外投资、发展跨国经营，把利用外资与发展对外投资结合起来。应在放宽政策限制，并在信息咨询、融资便利等方面提供支持，鼓励我国优势企业向外投资，以便我国更好地利用外部资源，扩大市场，促进我国经济结构的调整和发展。
对内双向扩大开放也包括两个方面：其一是鼓励中、西部地区到东南部地区投资设立窗口企业、发挥“借船出海”或对内引资的作用。把内地的产品及丰富的资源借助沿海地区的服务走向世界市场，同时将外资及沿海资金、技术引进内地，加快中、西部地区的开发。其二是鼓励东南部沿海地区向中、西部地区投资以解决东南沿海地区资源短缺问题，同时，沿海地区向中、西部地区投资还可以取得内地的人力资源和市场渠道，扩大内销市场。
对内双向扩大开放有利于市场机制作用的发挥；开展区域合作，对促进全国统一大市场的形成具有特别重要的意义。
4.调整优惠政策，更新投资方式，增辟融资渠道，建立招商引资新机制。首先，要实现以市场换技术及以股权换资金的战略，推动我国产业结构的高度化，使市场战略优势向产业战略优势转移。除出口加工项目外，对我国鼓励发展的产业项目应逐步取消内外销比例，逐步对外商实行国民待遇。应按国际惯例调整已给外商投资企业的优惠待遇，使其逐步与内资企业待遇接近，逐渐取消内外资企业政策待遇上的差别。当然为了吸引外资，必要的优惠政策还是应该保留的。应根据不同时期，国家经济发展的战略需要，制定和调整优惠政策（如产业、区域开发政策）。
其次，要改变以往减税让利的优惠政策吸引外资，片面追求外资数量和固守外商直接投资的倾向。应根据近年来国际资本流动在直接投资继续增长的基础上，呈现融资证券化，投资大众化、管理专业化等新特点，在继续扩大利用合资、合作、外商独资等直接投资形式外，应转变思路，积极探索国际租赁、BOT等新形式。尤其要采取大规模间接融资方式。这一方面要在规范企业管理、特别是会计核算制度与国际接轨的基础上，积极稳妥地鼓励企业特别是非国有企业利用股票、债券等形式在资本市场上进行融资；另一方面要加快金融体制改革和金融人才的培养；如果只重视外商直接投资一途、要实现我国跨世纪招商引资目标是不可能的！
再次，在招商引资上，应进一步开辟对跨国公司引资的新渠道。可以借助世界上一些知名咨询机构的力量组织招商引资活动，扩大与欧、美、日等国家和地区“主流商界”的接触面，逐步形成以国际著名跨国公司为引资重点的招商网络。
5.加快外贸体制改革、逐步实现贸易自由化。如何尽快深化企业改革，以适应市场经济体制和外贸自由化形势的需要，是我国亟待解决的重大课题。目前我们应从以下方面加快外贸体制改革：（1）积极扩大外贸权的授予、放松进出口限制。我国企业不论经济成分，只要具备进出口经营能力，就应给予外贸经营权，可改审批制为登记制、给予“三资”企业同等待遇。逐步建立起具有更多的国内企业和加工环节介入，具有较强辐射功能的纵深国民经济循环机制。（2）发展大型综合商社（贸易公司），应发挥政府的协调作用（或称粘合作用），组建跨行业、跨地区、跨所有制的外向型企业集团。对大型外向型企业集团，政府可考虑给予部分的特许权加以扶持，创造条件，组建若干集内外贸、金融、生产、科研、投资以及信息、咨询等多功能并存的大型综合商社。（3）加强同业公会（进出口商会或贸促会）的建设、赋予其协调进出口企业的职责与手段，加强对外贸的协调管理，发挥其在政府和企业间的作用。（4）加快口岸及人员出入境管理体制改革，采取便利化措施，改善海关、商检及人员出入境管理工作。通过对涉外经济管理体制的便利化改革，使我国对外经济合作在高效率的体制环境中进行。
6.积极参与亚太区域经济合作、探索建立“中国经济区”的可行性。顺应世界经济国际化和区域化的趋势，加强与亚太经济组织的战略合作，积极推进我国与周边国家和地区之间的双边或多边区域性经济技术合作、促进区域经济一体化。
香港和澳门的回归是我国世纪之交的重大事件。改革开放以来，大陆与港、澳、台的经济合作迅猛发展，中国经济区已初具雏形。随着港、澳的回归和台湾的统一，我国将在“一国两制”框架下推进两岸四地经济一体化进程。
由于陆、港、澳、台四地的政治、经济制度不同，今后相当一段时期仍将保持“一国两制”的格局。因此，应考虑两岸四地在“一国两制”框架下，四个经济体系之间在产业、市场和体制等方面的沟通与衔接问题，以便使彼此的经济交流与协作更有效率。在产业与科技方面，两岸四地的互补性较强，70 年代以来，港、澳、台劳动密集型产业大量向珠江三角洲和闽南地区转移，促进了华南地区出口加工业的迅速发展。今后，大陆在发展某些原料、资源优势产业的同时，将继续向港、台地区提供原料与能源，大陆还将发挥其廉价劳动力的优势与港、澳、台合作发展劳动密集型出口加工业，并将根据生产与技术的变化，发展具有优势的资本和技术密集工业。而台湾将利用三地协作与融合的有利条件，逐步推进产业升级与结构调整进程。香港将发挥其贸易、金融中心的优势，发展转口贸易与金融服务，充分发挥资金筹集、商品推销与信息咨询的功能，在两岸合作往来中继续充当中介桥梁的重要角色。大陆有雄厚的基础科学研究力量，但许多科研成果未能转化为商品，而台、港地区则相反，两岸四地在科技方面的合作将相得益彰。市场方面：大陆巨大的市场将为台、港、澳产品专业化与规模化经营创造良好的市场条件，而港、台则可凭借其信息与销售网络为大陆产品拓展市场、实现规模经济效益开辟道路，所有这些都为两岸四地自然与人力资源的合理配置，发挥各自优势，提高整体经济效益提供了前提条件。为了促进两岸四地的经济合作，则彼此在经济体制上衔接应属必然，这方面主要是大陆的企业运行机制和行为更加符合国际规范，除了加快产权制度改革、建立现代企业制度之外，还要特别重视政府职能调整及法规建设，以改善企业的外部环境，从而使两岸四地的经济交流建立在具有许多共性的市场经济体制的基础之上。
随着陆、港、台经济融合与一体化进程的逐步推进，经济交往中的不少具体做法，技术规则将得到进一步衔接与沟通。两岸四地间商品、资本与技术流动的规模不断扩大与加速，将导致各地生产要素重新配置与产业结构的重组和市场的不断扩大，促成中国经济区的最终形成。
7.创造一个良好的对外开放环境。巩固和扩大对外开放成果，离不开稳定的国际环境以及良好的投资环境。应坚持和平共处、睦邻友好的对外政策，在对美关系上应坚持原则性与灵活性，处理好与美国的关系，为对外开放创造良好的国际环境。从国内环境看，当前我国市场体系及经济法规还不健全，政府的非经济行为还比较多，办事效率低；也出现外商不遵守我国法律或经济法规的现象。因此，进一步加强对外开放的软硬环境建设颇为紧迫。
随着内外资政策的“拉平”，我国对外开放工作应从依靠优惠政策转向投资环境的改善上来。政府要集中精力抓基础设施建设，提供良好的基础设施服务。同时，要保持经济的总体稳定，控制通货膨胀，为外向型经济发展创造良好的宏观经济环境。
在管理上，应规范市场动作方式，简化外资引进程序，提高各级政府的办事效率。加强经济立法，建立对市场和企业规范化的管理制度，为企业依法经营提供规范化的制度环境；同时，要加强执法力度，创造稳定有序的社会环境。推行投资便利化措施，简化审批程序和手续；改善服务质量，搞好跨国公司和大型项目的全过程跟踪服务，加强政府大公司、大项目投资的协调功能。
（原载《亚太经济》1996 年第4 期）
